II SA/Gd 16/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. P. na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia oddalić wniosek Stowarzyszenia A. w B. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Gminy z dnia 26 czerwca 2012 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym C. w gminie B. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 784/12, stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały, uchylony został wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OSK 279/14, a sprawa przekazana sądowi wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. W toku ponownego rozpoznania sprawy, pismem procesowym z dnia 1 marca 2016 r., wniesionym przed rozprawą wyznaczoną na dzień 2 marca 2016 r., A. wystąpiło z ponownym wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 25 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi twierdząc, że przedmiot sprawy wchodzi w zakres statutowej działalności stowarzyszenia. W uzasadnieniu wyjaśniono, że celem stowarzyszenia jest działanie na rzecz mieszkańców Ziemi [...] i ochrona wartości w odniesieniu do szeroko pojętej ekologii i środowiska naturalnego, podejmowanie działań na rzecz racjonalnego, zrównoważonego i zintegrowanego rozwoju Ziemi [...] oraz ochrony jej walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych oraz środowiska, a także udział w procesie stanowienia i wykonywania m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Członkami stowarzyszenia są osoby posiadające nieruchomości znajdujące się w strefie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia będącego m.in. przedmiotem rozpoznawanej sprawy lub osoby, które zamieszkują w obszarze, który w wyniku realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia znajdzie się w strefie oddziaływania. Według wnioskodawcy to uprawnia go do występowania w interesie członków stowarzyszenia, jak również znacznej grupy społeczeństwa, której nieruchomości znajdują się w strefie oddziaływania elektrowni wiatrowych. Wnioskodawca starał się uzasadnić swój udział w postępowaniu wpływem planowanej inwestycji na obszary objęte planem, jak i obszary sąsiadujące, na których planuje się posadowienie przyłączy elektroenergetycznych niezbędnych do połączenia wszystkich elektrowni wiatrowych w okolicy w jeden [...] Park elektrowni wiatrowych. Stowarzyszenie podkreśliło, że dla realizacji tego celu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska prowadzi postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "[...]". Podano, że jest to nowa okoliczność w stosunku do dotychczasowych okoliczności ujawnionych w sprawie. Na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. zarząd stowarzyszenia podtrzymał wniosek, natomiast pełnomocnik procesowy Wojewody pozostawił jego rozstrzygnięcie uznaniu sądu, zaś pełnomocnik procesowy Wójta Gminy wniósł o jego nieuwzględnienie. W opisanych okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wniosek o dopuszczenie do udziału w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że wniosek stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest już kolejnym złożonym w rozpoznawanej sprawie wnioskiem tego rodzaju. Pierwszy został rozstrzygnięty postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 784/12, którym oddalono wniosek A. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Sąd uznał wówczas między innymi, że postępowanie wszczęte skargą wojewody na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów predystynowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym C. w gminie B. służy realizacji przysługujących wojewodzie uprawnień nadzorczych nad działalnością gminy. W takim zaś postępowaniu stronami jest tylko wojewoda jako organ nadzoru i organ uchwałodawczy gminy. Według sądu możliwość merytorycznego rozpoznania kolejnego wniosku tego samego stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie, czyli w przedmiocie poprzednio już rozstrzygniętym, uzasadniają wskazane przez nie nowe okoliczności, które nie towarzyszyły rozpoznaniu pierwszego wniosku. Przechodząc zatem do rozpoznania wniosku z dnia 1 marca 2016 r. sąd wyjaśnia, że podstawę prawną do orzekania w przedmiocie dopuszczenia podmiotów do toczącego się postępowania sądowego stanowi art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przepis ten, zgodnie z mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie brzmieniem nadanym mu ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), stanowi: § 1 Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. § 1a Jeżeli przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania, osoba, która brała udział w postępowaniu i nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, jeżeli przed rozpoczęciem rozprawy złoży wniosek o przystąpienie do postępowania. § 1b Jeżeli wynik postępowania sądowego nie dotyczy interesu prawnego osób, o których mowa w § 1 i 1a, a żądają one dopuszczenia do udziału w postępowaniu, sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie. Na postanowienie przysługuje zażalenie. § 2 Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określona przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (mającej zastosowanie w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych decyzją bądź postanowieniem), lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. W procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy w ogóle do czynienia z załatwieniem indywidualnej sprawy administracyjnej, regulowanej trybem określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest odrębnym postępowaniem, którego zakres poza ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515), zwanej dalej u.s.g. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę, właśnie na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest ponowna kontrola legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskutek skargi Wojewody wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie wskutek takiej skargi jest więc formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organ nadzoru, którym jest wojewoda. Toczy się ono wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz organu uchwałodawczego gminy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego, bądź gdy sprawa dotyczy zakresu statutowej działalności organizacji społecznej, w tym stowarzyszenia. Istota niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego - ze skargi wojewody wniesionej na uchwałę organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wyklucza udział w nim innych uczestników postępowania na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Również przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstawy do dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej - art. 93 ust. 1 u.s.g., która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. Stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy są zatem wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OZ 899/10, LEX nr 743989). Linia orzecznicza sądów administracyjnych jest w tym zakresie jednolita i ugruntowana, a sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni ją podziela (por. też postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 623/10, LEX nr 663731; z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OZ 64/14, LEX nr 1452941; z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 1170/12, LEX nr 1274470). Inna drogę stanowi natomiast wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy, na podstawie przepisu art. 101 u.s.g., który określa odrębny rodzaj postępowania. Na marginesie jedynie sąd zaznacza, że również w takim postępowaniu, które wywołane jest naruszeniem indywidualnego interesu prawnego, nie ma miejsca na dopuszczenie do udziału w nim innych osób, gdyż jego specyfika wyklucza dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w trybie przewidzianym w art. 33 p.p.s.a. W konsekwencji sąd uznał, że istota niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego, toczącego się ze skargi wojewody wniesionej w ramach nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. na uchwałę planistyczną rady gminy, wyklucza udział w nim innych podmiotów, w tym wnioskodawcy, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odmówił dopuszczenia A. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.