II SA/Gd 182/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg: A. U. i Z. U., K. N. i J. R. – N. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...], ul. [...], [...], [...] w G. na decyzję Wojewody z dnia 13 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. A. U. i Z. U. wnieśli do Sądu skargę na decyzję Wojewody z dnia 13 stycznia 2017 nr [...]. W skardze tej złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. K. N. i J. R. wnieśli również do Sądu skargę na decyzję Wojewody z dnia 13 stycznia 2017 nr [...]. W skardze tej złożyli również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa A zaskarżyła również do Sądu decyzję Wojewody z dnia 13 stycznia 2017 nr [...], domagając się także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sprawy ze skarg K. N. i J. R. (sygn. akt II SA/Gd 183/17) oraz Wspólnoty Mieszkaniowej (sygn. akt II SA/Gd 184/17) zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi A. U. i Z. U., postanowieniami z dnia 8 czerwca 2017 r. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 września 2016 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi B Sp. z o.o. Sp. Komandytowo – akcyjna z siedzibą w G. pozwolenia na budowę dla inwestycji: rozbiórka istniejącego zagospodarowania terenu (dwóch pawilonów handlowych) oraz budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlową, garażem podziemnym, obsługą komunikacyjną i infrastrukturą techniczną obejmująca: przyłącza elektroenergetyczne, linie kablowe, przyłącza kanalizacji sanitarnej, sieci kanalizacji sanitarnej, przyłącze i sieci kanalizacji deszczowej, zbiornik retencyjny kanalizacji deszczowej, przyłącza wodociągowe, zmianę lokalizacji hydrantu HP80, przyłącza ciepłownicze, zewnętrzną instalację odbiorczą oraz instalacjami wewnętrznymi w budynku (w tym instalacją wentylacji mechanicznej) przy ul. S. w G. na terenie obejmującym działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb W. – L. [...] (nr archiwalne [...], [...], [...], [...], [...], [...] KM – [...] obręb G.). W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji skarżący A. U. i Z. U. wskazali na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z powodu realizacji inwestycji przed dokonaniem kontroli prawidłowości decyzji przez Sąd. Nadto, w przypadku negatywnego dla inwestora wyniku tej kontroli, przywrócenie stanu poprzedniego będzie się wiązało z dużym nakładem sił i środków. Skarżący wskazali również na toczące się postępowanie wznowieniowe w sprawie ustalenia warunków zabudowy, które może zakończyć się uchyleniem tej decyzji. Podkreślili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 550/16 uchylił decyzję odmawiające uznania ich za strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co będzie miało wpływ na ocenę pozwolenia na budowę. Uzasadniając złożony wniosek, skarżący K. N. i J. R. wskazali, że wskutek realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego o tak znaczącym oddziaływaniu wysoce prawdopodobne jest, że zostaną spowodowane trudne do odwrócenia okoliczności. Już bowiem, jak twierdzą, z samej istoty tej decyzji wynika możliwość, że jej wykonanie może spowodować trudne do odwrócenia skutki oraz znaczną szkodę. Podkreślili ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 583/16 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 3 sierpnia 2016 r., mocą której odmówiono im przymiotu strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji, której dotyczy przedmiotowe pozwolenie na budowę, a tym samym postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy zostanie wznowione a wydana decyzja o warunkach zabudowy zostanie uchylona z powodu jej sprzeczności z prawem. Skutkiem uchylenia decyzji o warunkach zabudowy będzie zaś istnienie w obrocie prawnym decyzji, która to została wydana na podstawie nieważnej decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, rozpoczęcie realizacji przedsięwzięcia budowlanego na tak duża skalę w oparciu o nieważne pozwolenie na budowę pociągnie za sobą niepowetowane szkody dla inwestora i stron postępowania. Z kolei skarżąca Wspólnota Mieszkaniowej A w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji stwierdziła, że wykonywanie robót budowlanych na działkach sąsiadujących z nieruchomością Wspólnoty przed prawomocnym rozpoznaniem wniesionej skargi spowoduje istotne utrudnienia w ruchu związane z działaniem ciężkiego sprzętu, który nadto może doprowadzić do uszkodzenia mienia stanowiącego infrastrukturę skarżącej Wspólnoty. Rozpoczęcie prac może doprowadzić do uszkodzenia nawierzchni oraz okolicznej infrastruktury, której naprawa lub wymiana może pociągać za sobą znaczące obciążenia finansowe dla Wspólnoty. Drogi dojazdowe do działki inwestora są bowiem wąskie. Rozpoznając powyższe wnioski, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie zasługują na uwzględnienie. Art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 r., poz. 718) stanowi, że wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże, zgodnie z art. 61 § 3 tej ustawy, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie tego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z przywołanej regulacji wynika, że istnieją dwie alternatywne przesłanki wstrzymania przez sąd zaskarżonego aktu a są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te mogą zaistnieć łącznie lub oddzielnie. Przy czym przesłankę wyrządzenia znacznej szkody należy interpretować jako szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego tj. np. w sytuacji, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, Legalis). Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 1841/09, Legalis). Ciężar wykazania tych przesłanek ciąży na stronie, która domaga się wstrzymania wykonania aktu. Strona ta powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej a uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Twierdzenia te powinny zaś zostać poparte stosownymi dokumentami (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04, niepubl.). Nie wystarcza więc jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II FZ 666/06, niepubl.). Nie wystarcza również, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie - sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11, Lex Omega nr 948885). Sąd zauważa jednocześnie, że rozpoznanie żądania wstrzymania wykonania aktu lub czynności i wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie może abstrahować od potrzeby uwzględniania poszanowania praw wszystkich uczestników postępowania, albowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), ale również po stronie innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzenia oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych niż skarżących uczestników postępowania (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarżący nie wykazali aby wykonanie zaskarżonej przez nich decyzji miało spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Samo powołanie się przez skarżących na wznowienie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, czy poniesienie nakładów na budowę przez inwestora nie realizują przesłanki trudnych do odwrócenia skutków w świetle art. 61 § 3 ustawy (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1161/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek skarżących oparty na okoliczności, iż na skutek postępowania wznowieniowego może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest w istocie oparty jedynie na domniemaniu i subiektywnym przekonaniu strony. Niewątpliwie nie jest to realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, które może zaistnieć w wypadku wykonania zaskarżonej decyzji (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 43/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyłączyć bowiem należy możliwość wstrzymania wykonania decyzji w odniesieniu do przypadku, w którym niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody ma wymiar wyłącznie hipotetyczny, albowiem opiera się na przypisywaniu robotom budowlanym negatywnych skutków, które realizować się mają dopiero w przyszłości w stosunku do nieistniejącego (planowanego) zamierzenia budowlanego. Nie ma charakteru realnego obawa, iż wykonanie robót budowlanych przez inwestora na działce sąsiedniej wymusi inne niż zamierzone rozporządzanie przez skarżących swoją własnością, podporządkuje i uzależni zagospodarowanie nieruchomości od powstałego obiektu i zmian rzędnych naturalnego ukształtowania (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OZ 749/16, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, sama potencjalna możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji nie stanowi również przesłanki wstrzymania jej wykonania. Ustawodawca w żaden bowiem sposób nie wiąże wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję, dlatego też sąd administracyjny, rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, dostępna na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie bada trafności zarzutów zgłoszonych w skardze, dotyczących niezgodności zaskarżonego aktu z prawem a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie jego wykonania. Ustosunkowanie się do zarzutów skargi na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku jest niedopuszczalne (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, LEX nr 1479276). Z kolei, co do zasady, wykonanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego nie może powodować trudnych do odwrócenia skutków. Ustalone w art. 4 ustawy – Prawo budowlane prawo zabudowy jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego) i podlega ono szczególnej ochronie. Wszelkie ograniczenia w tym zakresie (tj. wprowadzone przez prawo budowlane ograniczenia praw rzeczowych właściciela gruntu) muszą być podyktowane koniecznością ochrony dóbr o szczególnym znaczeniu – np. bezpieczeństwa, zapewnienia odpowiednich warunków zdrowotnych i higienicznych, ochrony środowiska. Dlatego też w każdym przypadku zarówno sama ingerencja w omawiane prawo jak i zakres tej ingerencji musi być usprawiedliwiony dobrem ogółu. (por. A. Skoczylas, Wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonalności pozwolenia na budowę w świetle orzecznictwa NSA, w: Administracja, 2006 r., nr 2, s. 24 - 25) a podmiotowi korzystającemu z wolnościowego prawa zabudowy należy zapewnić realny system gwarancji przed nieuzasadnioną ingerencją innych podmiotów w tę wolność (zob. W. Jakimowicz, Konstrukcja i istota wolnościowego prawa zabudowy, w: Samorząd Terytorialny, 2005 r., nr 6, s. 59). Dlatego też, nie można z góry przyjąć, że wykonanie każdej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bez przytoczenia konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na takie właśnie niebezpieczeństwo (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1041/08, LEX nr 527673). Wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym i wobec tego nie prowadzi do skutku, który można określić jako nie dający się odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Nie można zatem przyjąć, że zrealizowanie inwestycji doprowadzi do skutków o charakterze nieodwracalnym. Jednocześnie, należy zauważyć, że wszelkie skutki wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę dotyczą przed wszystkim interesów inwestora, który ponosi ryzyko prowadzenia robót budowlanych przed rozpoznaniem skargi przez sąd i winien liczyć się z możliwością ewentualnego uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt II OZ 1202/07, dostępne na stronie internetowej https://orzecznia.nsa.gov.pl). Wreszcie w przypadku ewentualnego uszkodzenia nieruchomości sąsiednich, to inwestor będzie zobowiązany do naprawienia wyrządzonych szkód. Zawsze przy wykonywaniu robót budowlanych istnieje teoretyczne zagrożenie wystąpienia nieprzewidzianych i negatywnych skutków, jednakże wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie może nastąpić tylko na podstawie hipotetycznego zagrożenia. Dlatego twierdzenia skarżącej Wspólnoty dotyczące obaw co do ewentualnych negatywnych skutków wykonywania robót budowlanych z użyciem ciężkiego sprzętu nie mogą stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu przedstawiane przez skarżącą Wspólnotę możliwe ujemne konsekwencje opierają się wyłącznie na jej twierdzeniach. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.