II SA/Gd 186/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego z dnia 15 lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Prezesa Sądu Rejonowego w C. z dnia 4 lutego 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego na rzecz skarżącego M. J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 4 lutego 2013 r. (znak: [...]), wydaną na podstawie art.1 ust. 1 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, Prezes Sądu Rejonowego odmówił M. J. udzielenia informacji publicznej dotyczącej odpowiedzi na pytanie: "czy składanie wniosków w trybie uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej jest w opinii Prezesa Sądu Rejonowego SSR M. N. , niezgodne z prawem ?". Organ wskazał, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił, że nie wiąże się ona z funkcjonowaniem instytucji publicznej, a częste nadużywanie tego prawa sprowadza się do wykorzystywania informacji do celów komercyjnych bądź też realizacji osobistych, subiektywnych celów osoby wnioskującej. Ponadto organ wskazał, że wnioskodawca w roku 2013 złożył już około 70 podobnych wniosków. W odwołaniu od powyższej decyzji M. J. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucając jej naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na wydaniu decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy przepis prawa nie przewiduje takiej formy załatwienia przedmiotowej sprawy. Podniósł także, że decyzja Prezesa Sądu Rejonowego z dnia z dnia 4 lutego 2013 r. nr [...] dotknięta jest wadą nieważności, gdyż wydana została bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego, żaden przepis ustawy nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej dla odmowy udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną albo też z tego powodu, że jest informacją publiczną, ale organ nie jest w jej posiadaniu. Decyzją z dnia 15 lutego 2013 r. (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 1 ust. 1, art. 16 ustawy oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwaną dalej k.p.a., Prezes Sądu Okręgowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, że podziela argumentację organu pierwszej instancji, zaś okoliczności podnoszone w odwołaniu skarżącego od decyzji nie dają podstaw do jej uchylenia. W skardze M. J. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy poprzez nie uchylenie wydanej bez podstawy prawnej decyzji Prezesa Sądu Rejonowego z dnia 4 lutego 2013 r. nr [...] i nie umorzenie postępowania administracyjnego wskutek błędnego nie uwzględnienia zarzutu podniesionego przez skarżącego w odwołaniu od ww. decyzji Prezesa Sądu Rejonowego, a dotyczącego naruszenia przepisu administracyjnego prawa materialnego, mającego wpływ na treść przedmiotowej decyzji Prezesa Sądu Rejonowego. Skarżący zarzuca naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy przepis prawa nie przewiduje takiej formy załatwienia sprawy w zakresie w jakim Prezes Sądu Rejonowego twierdzi, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Nadto skarżący zarzucił, że decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy ze względu na kompletny brak uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej decyzji administracyjnej Prezesa Sądu Okręgowego brak jest podstawy prawnej wydanej decyzji, przywołania treści stosowanych przepisów prawa oraz wyjaśnienia (wraz z dokonaniem prawidłowej wykładni) zastosowanych przepisów prawa. Skarżący powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 listopada 2008 r. (sygn. akt II SAB/Ke 42/08), że załatwiając wniosek o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia ma do wyboru następujące rodzaje rozstrzygnięć: • udziela informacji w drodze czynności materialno - technicznej, • odmawia udostępnienia informacji (art. 16 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2), • umarza postępowanie administracyjne w formie decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 14 ust. 2), • informuje pisemnie (w formie zawiadomienia, odpowiedzi), że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3) lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania (art. 1 ust. 2), • odmawia udostępnienia informacji przetworzonej ze względu na niewskazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1) w formie decyzji administracyjnej, po uprzednim wezwaniu do przedstawienia wskazanego tego interesu. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że skarżący podnosząc zarzuty przeciwko decyzji Prezesa Sądu Okręgowego nie jest konsekwentny w swoich twierdzeniach, bowiem najpierw twierdzi, że informacja nie jest informacją publiczną i dlatego winno się stwierdzić nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej, natomiast w dalszych zarzutach wskazuje, że jednak informacja ta ma charakter informacji publicznej i winna zostać udostępniona. W ocenie organu II instancji, Prezes Sądu Rejonowego słusznie uznał, iż informacja "czy składanie wniosków w trybie uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej jest w opinii Prezesa Sądu Rejonowego SSR M. N., niezgodne z prawem" nie ma charakteru informacji o sprawach publicznych. Natomiast nawet gdyby uznać, że informacje takie mają charakter publiczny, to ich udostępnienie może dotyczyć wyłącznie informacji o faktach istniejących, a nie może polegać na przekazaniu informacji, których organ nie posiada, gdyż zdaniem organu informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej, a także gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Organ podkreślił również, że dla traktowania danej informacji jako publicznej decydujące powinno być nie samo jej "wytworzenie", lecz fakt, że została pozyskana, zachowana lub przetworzona w celu realizacji zadań publicznych. W związku z tym jego zdaniem brak jest podstaw do uznania zasadności skargi M. J. o udostępnienie ww. informacji. Natomiast odpowiadając na zarzut formy, w jakiej winna zostać udzielona informacja, organ wskazuje, że zgodnie z art. 16 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Natomiast samo udostępnienie ma charakter czynności materialno - technicznej, zatem w tym przypadku nie jest konieczne wydanie decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że podobnej oceny dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wskazując że rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej następuje albo w formie czynności materialno – technicznej w przypadku udzielenia informacji, albo w razie odmowy jej udzielenia w formie decyzji. Jeżeli jednak żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej wówczas organ administracji nie ma podstaw do wydawania decyzji administracyjnej, winien jedynie poinformować stronę, że sprawa nie dotyczy informacji będących informacjami publicznymi (II SAB/Gd 69/10). Tak więc, w ocenie organu odwoławczego należy uznać za słuszny zarzut skarżącego co do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na brak podstawy prawnej do jej wydania, dlatego zdaniem organu w tym zakresie skarga winna zostać uwzględniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Prezesa Sądu Okręgowego z dnia 15 lutego 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Sądu Rejonowego z dnia 4 lutego 2013 r. o odmowie udzielenia M. J. informacji publicznej. Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez podstawy prawnej. Organy, odmawiając udostępnienia skarżącemu informacji objętej wnioskiem złożonym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oparły to rozstrzygnięcie na ustaleniu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w rozumieniu ww. ustawy. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja informacji publicznej zawarta w tym przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Pewną pomocą dla określenia znaczenia "sprawy publicznej" może służyć katalog zawarty w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym wymieniono szereg kategorii informacji stanowiących informację publiczną, wyliczenie to jednak ma charakter przykładowy. Niemożliwe jest zatem zdefiniowanie informacji publicznej na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też przy wykładni tego pojęcia należy posłużyć się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych, wnioski stanowiące ingerencję w działalność sądów, a także wnioski dotyczące dokumentów prywatnych, zapiski notatki i opinie kadry urzędniczej, choćby najwyższego szczebla, jeśli nie nadano im charakteru oficjalnego (vide: postanowienie NSA z 11 grudnia 2002 r., II SAB 105/02, Lex nr 137863 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., II SA/Wa 69/07, Lex nr 344225, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2007 r., II SAB/Wa 68/07, LexPolonica nr 2144896, wyroki NSA z 11 maja 2006 r., II OSK 812/05, Lex nr 236465, z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, z 22 czerwca 2010 r., I OSK 385/10). Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 2/04, publ. cbois). Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadzi w rezultacie do merytorycznego rozpoznawania przez sąd tych skarg, które są tylko "inspirowane" ustawą o dostępie do informacji publicznej, a ich rzeczywista treść nie ma nic wspólnego z tą regulacją. Ponadto przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c, wymieniając obowiązek udostępnienia danych publicznych, w tym treści wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, odnosi się jedynie do tych ocen, którymi organy dysponują w dniu otrzymania żądania. Z przepisu tego nie wynika natomiast, że w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej organ jest obowiązany dokonywać takich ocen (zob. wyrok NSA z 19 września 2007 r., I OSK 1992/06, LexPolonica nr 2144870). Uznać zatem należy, co w sprawie wydaje się niesporne, że informacja "czy składanie wniosków w trybie uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej jest w opinii Prezesa Sądu Rejonowego SSR M. N. , niezgodne z prawem" nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust 1 w zw. z art. 6 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wydane w niniejszej sprawie przez organy obu instancji decyzje nie są prawidłowe. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w art. 16 przewiduje możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej, zastrzegając dla tej odmowy formę decyzji administracyjnej. Jest to decyzja charakterystyczna dla postępowania, którego przedmiotem jest informacja stanowiąca informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Dlatego forma decyzji jest tu zastrzeżona wyłącznie dla informacji publicznej, zatem jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów, zastosowanie w takim przypadku formy decyzji stanowi naruszenia prawa materialnego – wskazanego wyżej art. 16 omawianej ustawy. Skoro organy twierdzą, że żądana przez M. J. informacja nie stanowi informacji publicznej, to niedopuszczalne było wydanie w tej materii decyzji przewidzianej w art. 16 omawianej ustawy. Organ pierwszej instancji uznając, że zgłoszone żądanie udzielenia określonych informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy nie powinien był wydawać decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, Lex nr 291197; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, jeżeli organy orzekające w sprawie uznały, że dane, których żąda wnioskodawca, nie są informacją publiczną, powinny poinformować o tym skarżącego, a nie wydawać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja Prezesa Sądu Rejonowego z dnia 4 lutego 2013 r., nr [...], zostały wydane bez podstawy prawnej, co skutkuje ich nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm.). Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - kierując się treścią art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zaś na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o kosztach postępowania.