II SA/Gd 2/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. na uchwałę Rady Miasta z dnia 31 sierpnia 2016 r., Nr [...], w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Nr XXIII/555/16 Rady Miasta z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy K. w G., rejon ulic S. oraz S. W skardze skarżąca zarzuciła przekroczenie granic swobody planistycznej poprzez niepełne i błędne ustalenie zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, tj. naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 778), zwanej dalej u.p.z.p. Według skarżącej z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że motywacją do wszczęcia procedury planistycznej jest dostosowanie postanowień planu do zrealizowanych na działce przy ul. S. inwestycji, co jest niedopuszczalne. Budowa zlokalizowana na tej działce jest w toku procedury legalizacyjnej, którą należy dostosować do postanowień planu, a nie postanowienia planu do niej. Swój interes prawny do kwestionowania uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego skarżąca wywodzi z faktu, że jest właścicielem działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. S. w G. i stroną postępowań w sprawie nielegalnej budowy prowadzonej przy ul. S. w G. Z akt sprawy wynika, że skarga poprzedzona została wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa wywołanego powyższą uchwałą. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., albowiem zaskarżona uchwała jako akt nieprzesądzający przeznaczenia ani możliwości zagospodarowania nieruchomości położonych w objętym nią obszarze nie naruszyła interesu prawnego skarżącej wywodzonego z własności działki sąsiadującej z nieruchomością przy ul. S. w G. Faktu podjęcia takiej uchwały nie można traktować jako naruszenia interesu prawnego skarżącej i ograniczenia w sposobie wykorzystywania przez nią nieruchomości będącej jej własnością, gdyż o takich ograniczeniach może postanowić jedynie plan miejscowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zwanej dalej: u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga na uchwałę Nr XXIII/555/16 Rady Miasta z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy K. w G., rejon ulic S. oraz S. ma swoją podstawę we wskazanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi: 1. zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2. skarżący uprzednio wezwał organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3. zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a., 4. skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie trzy pierwsze warunki dopuszczalności skargi zostały bez wątpienia spełnione. Dokonując oceny naruszenia interesu prawnego skarżącej w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć również należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca powinna była wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Miasta został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W okolicznościach niniejszej sprawy sąd uznał, że skarżąca nie zdołała wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jej własny, indywidualny interes prawny. Bezsporne w sprawie pozostaje, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonej uchwały. W tych okolicznościach oceny naruszenia interesu prawnego skarżącej jako właściciela nie można było poczynić bez odwołania się do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6. Znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to uchwała intencyjna, która ze swojej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem. Podobny pogląd wyrażany jest jednolicie w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z dn. 14 listopada 2013 r., sygn. II OSK 81/13; wyrok NSA z dn. 24 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2442/12, wyrok NSA 10 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1825/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni powyższe poglądy podziela. Wobec tego w praktyce bardzo trudno jest wykazać, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza interes prawny podmiotu spoza systemu administracji publicznej, w tym właściciela nieruchomości na terenie objętym uchwałą. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie zdołała wykazać, aby przysługiwał jej interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, której postanowienia go naruszyły. Z samego faktu określenia w uchwale granic obszaru objętego procedurą planistyczną nie wynikają ograniczenia w przysługującym skarżącej prawie własności nieruchomości objętej tymi granicami. Okoliczności, na które wskazuje skarżąca, nie mają wpływu na zakres jej uprawnień właścicielskich i w tym momencie nie jest ona w stanie wykazać, w jaki sposób przewidywane przeznaczenie i warunki zagospodarowania przewidziane w planie dla wskazanego obszaru będą oddziaływać na jej nieruchomość. Przewidywania w tym zakresie mają wyłącznie walor hipotetyczny, który nie kreuje aktualnej legitymacji skargowej po stronie skarżącej. Analiza treści kwestionowanej przez skarżącą uchwały nie potwierdziła, ażeby jej postanowienia negatywnie oddziaływały na sferę praw i obowiązków skarżącej. Zaskarżona uchwała nie ogranicza, nie znosi i nie umożliwia realizacji prawa własności skarżącej, a tym samym nie narusza tych praw. Skarżąca nie wykazała w żaden sposób, aby uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego naruszała jej aktualnie istniejący interes prawny lub uprawnienie. Ponieważ dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, sąd zwolniony był od dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym od badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę.