II SA/Gd 202/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi M. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2025 r. nr SKO Gd/3124/24 w przedmiocie lokalizacja inwestycji celu publicznego oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia 13 marca 2024 r. "E." S.A. (dalej: "Inwestor"), na podstawie art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", wystąpiła do Burmistrza K. (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej 0,4kV na części działek nr: [...]-[...] położonych w G., gmina K. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie M. M. i W. M.(dalej: "Skarżący") w piśmie z 3 kwietnia 2024 r. wyrazili sprzeciw wobec planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem Skarżących ułożenie kabla energetycznego doprowadzającego energię elektryczną o mocy 0,4kV do nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej nie jest inwestycją pożytku publicznego w rozumieniu art. 2 u.p.z.p. W ocenie Skarżących ułożenie przewodu doprowadzającego energię elektryczną do działki nr [...] może się odbyć w sposób nie wymagający wchodzenia na ich działkę. Zwrócono uwagę, że Inwestor w swoim wniosku określił nieruchomość Skarżących jako "tereny zielone", co jest nieprecyzyjne i niezgodne ze stanem rzeczywistym. Wyjaśniono, że działka nr [...] stanowi grunty rolne, aktualnie jest użytkowana jako pastwisko i podlega ochronie, ponieważ jest objęta programem rolno-środowiskowym. Zdaniem Skarżących ułożenie kabla energetycznego w sposób istotny wpływa na ograniczenie korzystania z gruntu, jego przeznaczenia i wartości. Przyznano, że Inwestor czynił próby polubownego zawarcia umowy o służebność przesyłu, proponując wynagrodzenie w wysokości 50 zł, co uznano za kpinę. Końcowo Skarżący wskazali, że zakład energetyczny posadowił na ich nieruchomości słupy energetyczne, korzysta nieodpłatnie ze służebności, a obecnie zamierza ułożyć kabel, ograniczając Skarżących jako właścicieli w korzystaniu ze swojej własności. Decyzją z 29 kwietnia 2024 r. Burmistrz, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4 oraz art. 54 u.p.z.p., ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej 0,4kV na części działek nr [...]-[...] położonych w G., gmina K. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze, gdzie brak jest planu miejscowego, a więc w myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania terenu dla inwestycji celu publicznego następuje w drodze decyzji o ustaleniu warunków lokalizacji celu publicznego przygotowanej zgodnie z art. 54 tej ustawy. W ocenie Burmistrza planowane przedsięwzięcie nie narusza istniejącego ładu przestrzennego oraz interesu osób trzecich, jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz jest możliwe do realizacji na warunkach określonych w decyzji. Organ pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Burmistrz zaznaczył również, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi jedynie informację dla potencjalnego inwestora, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie i czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Podkreślono, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza o prawie do rozpoczęcia budowy. Budowę można bowiem rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która może być wydana jedynie inwestorowi, który m.in wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaznaczono, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy, nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Końcowo organ pierwszej instancji wymienił, z jakimi organami i instytucjami uzgodnił projekt decyzji, a także wskazał, że projekt decyzji przygotowała osoba posiadająca kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty uzyskane na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2023 r., poz. 551). W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 20 stycznia 2025 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 50 ust. 1, art. 53, art. 54 i art. 56 u.p.z.p. wskazując następnie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Zaznaczono, że w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przeważają elementy informacyjne, wytycza ona podstawowe warunki ukształtowania projektowanej inwestycji w sposób wiążący dla projektanta obiektu inwestycyjnego oraz organu wydającego pozwolenie na budowę. Podkreślono również, że na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor nie jest uprawniony do rozpoczęcia procesu budowlanego. Dokumentem upoważniającym wnioskodawcę do podjęcia realizacji planowanej inwestycji jest decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś decyzja lokalizacyjna jest jednym z niezbędnych aktów prawnych, który umożliwi inwestorowi ubieganie się o pozwolenie na budowę. Odwołując się do treści art. 53 u.p.z.p. Kolegium podniosło, że na etapie niniejszego postępowania inwestor nie ma obowiązku wykazywać prawa do dysponowania nieruchomościami, które swoim zasięgiem obejmują planowane przez niego przedsięwzięcie. Dopiero przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę inwestor powinien dokonać stosownych uzgodnień (np. uzyskanie zgody) z właścicielami nieruchomości objętych planowanym zamierzeniem inwestycyjnym i dopiero na etapie tego postępowania będzie musiał wykazać, że ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazał, że planowana na działkach nr [...]-[...] położonych w G. inwestycja jest sklasyfikowana prawnie jako "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń" w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) - dalej: "u.g.n.". Planowana inwestycja stanowi zatem cel publiczny. Kolegium zwróciło uwagę, że w toku postępowania Burmistrz, informując o zamierzeniach inwestycyjnych, zapewnił stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu, co potwierdza załączone do akt sprawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania wraz z informacją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, złożenia uwag i zastrzeżeń. Organ odwoławczy odnotował, że Skarżący zgłosili sprzeciw wobec planowanej inwestycji, jednak z uwagi na brak konkretnych argumentów odnośnie do realizacji planowanej inwestycji m.in. na terenie działki nr [...] brak było podstaw uzasadniających zmianę zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium Burmistrz w wydanej decyzji wyjaśnił, jaki jest charakter i podstawy do wydania decyzji lokalizacyjnej oraz że w sytuacji, gdy w sprawie zostały zachowane przesłanki przewidziane przepisami u.p.z.p. oraz została potwierdzona zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi brak jest podstaw do wydania decyzji odmownej. Odnosząc się do treści wniesionego odwołania organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie narusza prawa własności i innych praw osób, nie stanowi też podstawy uprawniającej inwestora do wykonania inwestycji. Decyzja ta nakłada na inwestora szereg obowiązków, które mają zagwarantować osobom trzecim poszanowanie ich własności i możliwość swobodnego korzystania z ich nieruchomości. W tym zakresie wskazano, że w pkt 5 zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, jakie działania Inwestora mają zagwarantować ochronę interesów osób trzecich. Dodano, że na tym etapie postępowania ochrona interesów osób trzecich ma charakter ograniczony, ponieważ może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że z mocy art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. Stwierdzenie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) i ta ocena mogłaby być podstawą do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest niedopuszczalne. Organ prowadzący postępowanie powinien oprzeć odmowę ustalenia lokalizacji na wyrażonej sprzeczności z przepisami nakładającymi expressis verbis jakieś ograniczenia. Nie można więc odmówić wydania decyzji, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy powtórzył, że zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zauważono także, że art. 6 pkt 2 u.g.n. nie uzależnia istnienia celu publicznego od liczby odbiorców energii elektrycznej; ograniczeń o charakterze ilościowym nie sposób znaleźć również w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., którego treść wskazuje, że możliwość zapewnienia określonym działkom energii elektrycznej ma znaczenie lokalne z tej przyczyny, że ma wpływ na rozwój gminy w określonym zakresie na określonym jej terenie. A zatem, realizowanie linii elektroenergetycznej nawet dla konkretnego terenu stanowi realizację inwestycji celu publicznego i bez znaczenia dla takiej kwalifikacji pozostaje liczba działek, które mają być przez taką linię obsługiwane. W skardze na decyzję organu odwoławczego M. M. i W. M., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, zarzucili jej naruszenie: 1. art. 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że wykonanie przyłącza energetycznego jest inwestycją pożytku publicznego; 2. art. 56 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji dokonał w sposób pełny i prawidłowy analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu; 3. art. 7 i art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 725) - dalej: "k.p.a.", poprzez niepełne, niedokładne wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego dotyczącego lokalizacji planowanej inwestycji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że planowana inwestycja polega na ułożeniu podziemnego przewodu energetycznego doprowadzającego energię do działki stanowiącej własność osoby fizycznej. Zdaniem strony skarżącej ułożenie przewodu od linii energetycznej do odbiorcy nie jest budową, czy rozbudową sieci energetycznej, a wykonaniem przyłącza, które nie może być potraktowane jako inwestycja pożytku publicznego. Wskazano, że według wiedzy Skarżących wykonanie przyłącza odbywa się na koszt właściciela nieruchomości przyłączanej, który jest wyręczany przez Inwestora w załatwieniu formalności związanych z wykonawstwem przyłącza. W dalszej kolejności zarzucono, że organ pierwszej instancji nie dokonał pełnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu. Skarżący zaznaczyli, że w odwołaniu od decyzji Burmistrza wskazali, iż stanowiąca ich własność działka nr [...] jest objęta pakietem rolno-środowiskowo-klimatycznym na lata 2021-2026, zgodnie z którym beneficjentowi korzystającemu z pakietu nie wolno ingerować w żaden sposób w grunt objęty tym pakietem. Zwrócono uwagę, że ułożenie przewodu kablowego wymaga rozkopania gruntu, co według postanowień pakietu jest naruszeniem zasad i wymogów tego pakietu i naraża właściciela gruntu na zwrot otrzymanych dopłat za okres objęty pakietem. Skarżącym, jako właścicielom działki nr [...], grożą zatem poważne sankcje finansowe. Końcowo zarzucono, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę istotnej okoliczności, jaką jest usytuowanie słupów energetycznych na linii planowanej inwestycji. W tym zakresie wskazano, że w pasie drogi jest usytuowany słup, do którego jest doprowadzony przewód kablowy od słupa usytuowanego na działce nr [...], od którego ma być poprowadzony przewód podziemny wprost na słup usytuowany w pasie drogowym, na którym jest zawieszona lampa uliczna. A zatem, bez przeszkód od tego słupa może być poprowadzony przewód kablowy do działki nr [...], bez potrzeby ingerowania w działkę Skarżących. Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 20 stycznia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza K. z 29 kwietnia 2024 r. ustalającą, na wniosek "E." S.A., lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej 0,4kV na części działek nr: [...]-[...] położonych w G., gmina K. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), która w art. 4 ust. 2 pkt 1 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 50 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., w którym wskazano, że należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, z późn. zm.). Z kolei art. 6 pkt 2 u.g.n. do celów publicznych zalicza budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W ocenie Sądu organy obu instancji przytoczoną wyżej podstawę materialnoprawną prawidłowo zidentyfikowały i zinterpretowały. Należy zauważyć, że definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą jest jej zakres, tj. określenie, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi zaliczenia go do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50-58 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy wiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynamniej na poziomie lokalnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1529/15, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), co zdaniem Sądu ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy celem planowanej inwestycji jest budowa linii elektroenergetycznej kablowej 0,4kV na części działek nr [..]-[...] położonych w G., gmina K., co wskazuje na działania o charakterze lokalnym (gminnym). W świetle powyższego organy prawidłowo przyjęły, że planowane przedsięwzięcie ma znamiona celu publicznego, bowiem inwestycja polegająca na budowie linii elektroenergetycznej ma znaczenie lokalne - służyć będzie co najmniej wspólnocie lokalnej (gminnej). Kolejno należy wskazać, że przepisy u.p.z.p. nie wymagają, aby wnioskodawca (inwestor) na etapie składania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (o warunki zabudowy) i rozstrzygania sprawy w tym przedmiocie dysponował tytułem prawnym do nieruchomości objętych wnioskiem. Kwestia tytułu prawnego nabiera znaczenia dopiero na dalszym etapie inwestycyjnym, którym jest postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę i bez tego tytułu żadna inwestycja, nawet ta, której warunki potwierdzono decyzją lokalizacyjną, nie będzie mogła być zrealizowana. W wyroku z 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 374/09 NSA stwierdził, że dla dopuszczalności wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obojętne jest, czy wnioskodawca legitymuje się prawem do nieruchomości, w tym prawem własności, a ustalenie, czy inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ustala właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego sporządzona na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 Konstytucji RP (tak: A. Despot - Mładanowicz [w:] A. Plucińska - Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025). Przechodząc do oceny przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego należy wskazać, że w myśl art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Przedmiot sprawy administracyjnej określa podmiot składający wniosek, czyli inwestor, czyniąc zadość wymogom określonym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy zasadnie oceniły, że złożony przez Inwestora wniosek spełnia wymagania ustawowe. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. załączono do niego kopię właściwej mapy, na której określono granice terenu planowanej inwestycji. W treści wniosku określono charakterystykę inwestycji obejmującą dane wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Jak słusznie zauważyły organy - z przepisów u.p.z.p. wprost wynika, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3). Nie można również odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56). Oznacza to, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest więc wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (tak: A. Despot - Mładanowicz, op. cit.). W judykaturze wskazuje się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma również charakter deklaratoryjny, ponieważ organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2202/10). Akcentuje się również, że każdy sposób zagospodarowania terenu jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. A zatem, wykładnia przepisów u.p.z.p. i mającego zastosowanie w sprawie (z uwagi na datę wszczęcia postępowania) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) powinna mieć charakter "prowolnościowy" (tak NSA w wyroku z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17). Decyzja lokalizacyjna stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Jak wynika z akt sprawy, projekt decyzji został uzgodniony w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w K. (postanowienie z 18 kwietnia 2024 r.) i Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku (postanowienie z 8 kwietnia 2024 r.). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku poinformował, że nie zajmie stanowiska w terminie 21 dni, przez co projekt decyzji należy uznać za uzgodniony (pismo z 24 kwietnia 2024 r.). Również Starosta K. (a więc organ właściwy w sprawie ochrony gruntów rolnych) nie zajął stanowiska w ustawowym terminie, przez co uzgodnienie uznano za dokonane w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Natomiast Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji, gdyż planowana inwestycja jest położona poza obszarami podlegającymi ochronie na mocy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (postanowienie z 18 kwietnia 2024 r.). Stwierdzenie przez ww. organy, że planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, o których mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., obligowało Burmistrza do ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji. Organ pierwszej instancji wypełnił również wynikające z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. obowiązki w zakresie zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o decyzji kończącej postępowanie. Na marginesie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Przepis art. 106 k.p.a. wyznacza zasady ogólne prowadzenia konsultacji pomiędzy organami w toku postępowania administracyjnego, natomiast art. 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowi lex specialis względem art. 106 k.p.a. wprowadzając modyfikacje, które mają pierwszeństwo w zastosowaniu. Oznacza to, że niezajęcie stanowiska przez organ konsultujący poczytuje się tak, jakby uzgodnił je w drodze przepisanej prawem o treści takiej, w jakiej został zgłoszony projekt (zob. wyrok WSA w Lublinie z 19 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 566/19). W orzecznictwie przyjmuje się, że ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wprowadza domniemanie prawne milczącego uzgodnienia, które zachodzi wówczas, gdy organ konsultujący w terminie dwóch tygodni nie wyda stosownego postanowienia (zob. wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 1554/19). Przyjęte domniemanie stanowi wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a także z preambuły do Konstytucji RP, zasadę skuteczności prawa. Wobec zaniechania ze strony organu zobowiązanego do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego doszłoby do niemożności przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Z powyższych względów należy uznać, że niezajęcie stanowiska przez Starostę K. (w zakresie ochrony gruntów rolnych), Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku (w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody) i Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne) oznacza pozytywne zaopiniowanie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w kształcie przedstawionym tym organom. Odnosząc się do zarzutu Skarżących, że planowana inwestycja narazi ich na poważne sankcje finansowe, gdyż stanowiąca ich własność działka nr [...] jest objęta pakietem rolno-środowiskowo-klimatycznym na lata 2021-2026, który zabrania ingerowania w grunt objęty tym pakietem, należy zauważyć, że Skarżący swoich twierdzeń w żaden sposób nie uwiarygodnili (np. przedkładając stosowne dokumenty, z których by wynikały takie ograniczenia), co czyni ten zarzut gołosłownym. W powyższym zakresie należy również zwrócić uwagę, że projektowana inwestycja polegająca na budowie linii energetycznej nie skutkuje zmianą przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne. Nie sposób twierdzić, że na terenach, do których w myśl art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82) - dalej: "u.o.g.r.l.", należy stosować jej przepisy, na skutek powstania inwestycji w postaci budowy linii energetycznej nastąpiłaby zmiana powodująca brak możliwości prowadzenia na tych gruntach działalności rolniczej. Działalność rolnicza może być bez przeszkód prowadzona także na terenach wyposażonych w elementy infrastruktury technicznej, do jakich należy linia elektroenergetyczna. Taka linia nie uniemożliwia, a nawet nie utrudnia czerpania pożytków z gruntu, dlatego nie można mówić o skutku w postaci zmiany przeznaczenia gruntu rolnego. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 21 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1432/09 ułożenie w ziemi kabla nie spowoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, skoro zgodnie z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. wyłączeniem gruntów z produkcji jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. W kontrolowanej sprawie brak jest dowodów na to, aby działka nr [...] była użytkowana w nierolniczy sposób (wręcz przeciwnie - Skarżący twierdzą, że stanowi ona grunty rolne, a aktualnie jest użytkowana jako pastwisko). Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi Sąd zbadał również, czy planowana przez Inwestora inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zestawienie przedsięwzięć, dla których trzeba uzyskać tzw. decyzję środowiskową, zawiera wydane na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r., poz. 1112) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się napowietrzne linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 220kV i długości nie mniejszej niż 15 km. Z kolei § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się napowietrzne linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110kV inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 6. W niniejszej sprawie Inwestor planuje budowę linii elektroenergetycznej kablowej 0,4kV, a zatem inwestycja ta nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podsumowując należy powtórzyć, że rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego organ nie może odmówić tego ustalenia w sytuacji, w której lokalizacja inwestycji w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi. A contrario, aby odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego w sposób wnioskowany przez inwestora organ ustalający musiałby wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. W rozpoznawanej sprawie takiej niezgodności organy obu instancji nie wykazały, co obligowało do ustalenia wnioskowanej lokalizacji dla projektowanej inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej 0,4kV na części działek: nr [...]-[...] położonych w G., gmina K. Również Sąd nie dostrzegł takiej niezgodności, która obligowałaby do uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Przeprowadzona przez organy analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wykazała możliwość realizacji inwestycji. Burmistrz ustalił, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i wydał decyzję zgodnie z wnioskiem Inwestora, zawierając w niej wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 54 u.p.z.p. Ocena legalności zapadłych w sprawie decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest wystarczające. Wobec tego wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 9 akt sądowych), a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.[pic]