II SA/Gd 22/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. J. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu postanawia: odrzucić skargę. J. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2017 r., mocą którego odmówiono skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego nr [..] o pow. 1219 m2 położonego w G. przy Al. Z. w udziale 1/1, dokonana pismem Prezydenta Miasta z dnia 8 maja 2015 r. jest nieuzasadniona. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie, uzasadniając niedopuszczalność orzekania przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sprawa wywołana skargą na orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego wydane w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 78 ust. 2 u.g.n. użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek składa się za pośrednictwem właściwego organu. Przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. wskazuje przy tym, że do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym, wywołanym wnioskiem użytkownika wieczystego o zbadanie zasadności aktualizacji opłaty rocznej, kolegium bada nie tylko zasadność aktualizacji, lecz także to czy wypowiedzenie opłaty rocznej zostało dokonane prawidłowo, a przede wszystkim, czy zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Bez zbadania tej okoliczności niemożliwe byłoby między innymi ustalenie, czy wypowiedzenie było skuteczne oraz czy wniosek do kolegium został złożony przez użytkownika wieczystego w terminie przewidzianym w art. 78 ust. 2 u.g.n. Od orzeczenia kolegium służy sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, który jest równoznaczny z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje utratę mocy orzeczenia kolegium, złożony przez stronę wniosek zastępuje pozew i sąd powszechny bada, czy istnieją podstawy do aktualizacji opłaty (art. 80 u.g.n.) oraz uprawniony jest także do samodzielnego ustalenia wysokości opłaty rocznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt I CK 66/02, opubl. OSNC z 2004 r. nr 11 poz. 177). Wyrok sądu ma charakter konstytutywny i zastępuje odpowiednie oświadczenie woli użytkownika wieczystego w tym przedmiocie (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt III CZP 37/05, opubl. OSNC z 2006 r. nr 5 poz. 82). Prawomocne orzeczenie kolegium odwoławczego albo prawomocny wyrok sądu powszechnego wydany w trybie art. 78-80 u.g.n. są wiążące co do wysokości obowiązującej strony opłaty rocznej, a zatem są wiążące także co do skuteczności wypowiedzenia zmieniającego, w tym skuteczności jego doręczenia, bowiem jest to jedna z ustawowych przesłanek wypowiedzenia zmieniającego i ustalenia nowej opłaty rocznej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV CSK 43/10, LEX nr 621350; postanowienie Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt I ACz 375/10, Biul. SASz 2011/2/75-80; wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I ACa 464/13, orzeczenia.ms.gov.pl). Istotą rozstrzygnięcia dokonanego przez Kolegium w niniejszej sprawie było oddalenie prośby skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. W przepisach art. 78-80 u.g.n. szczegółowo uregulowano tryb, w jakim można kwestionować aktualizację opłaty rocznej i badać przesłanki jej skuteczności, a zatem jeżeli tryb ten został wszczęty, to badanie wszystkich tych przesłanek może odbywać się tylko w tym postępowaniu. Skoro więc odmowa przywrócenia terminu w niniejszej sprawie determinowała wysokość, w jakiej wysokości opłatę roczną będzie zobowiązana uiszczać skarżąca, to zgodnie z art. 80 u.g.n. stronie na to orzeczenie służył sprzeciw do sądu powszechnego, a nie skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem sądu poddanie zaskarżonego orzeczenia kognicji sądu administracyjnego doprowadziłoby do sytuacji, w której wyrok sądu administracyjnego w sposób nieuprawniony ukształtowałby elementy treści stosunku cywilnoprawnego między skarżącym a organem. Sądowi rozpoznającemu skargę znane są stanowiska wyrażane w orzecznictwie, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione albo jest uzasadnione w innej wysokości, jest aktem o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 510/12; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1008/09, z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1295/10, z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2122/15, czy też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2609/17Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Jednakże w realiach niniejszej sprawy stanowisko tego rodzaju nie byłoby zasadne z powodu jednoznacznego skutku cywilnoprawnego zaskarżonego orzeczenia, przy czym stanowisko odmienne od prezentowanego w ww. wyrokach zostało przyjęte m. in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2977/17, z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 2405/17, z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 2371/17, z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2082/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), które sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela. Nadto trzeba dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13 (ONSAiWSA z 2014 r., nr 2, poz. 20), zajął stanowisko, zgodnie z którym w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2) można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Analiza uzasadnienia uchwały dodatkowo według sądu potwierdza słuszność stanowiska o niedopuszczalności skargi w niniejszej sprawie. Z tego uzasadnienia wynika, że właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego rozpoznania. Z tego zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyprowadził wniosek, że kwestią, której nie jest w stanie rozstrzygnąć sąd powszechny jest jedynie bezczynność kolegium odwoławczego, wskutek której droga sądowa jest tamowana. Wyłącznie w tym zakresie istniałaby więc kompetencja sądu administracyjnego zmierzająca do zdyscyplinowania kolegium odwoławczego do wydania orzeczenia merytorycznego, które tę drogę sądową uczyniłoby dostępną dla strony. U uzasadnieniu tej uchwały wskazano też, że "w postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości odrębnego ich kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu przed organem ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej". Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie stanowisko wyrażone w cytowanej uchwale sygn. akt I OPS 12/13 w pełni podziela. Zauważając, w ślad za przywołanym i aprobowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, specyfikę postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, będącego pierwszą fazą postępowania w sprawie cywilnej, podkreślić należy wyłączenie z zakresu odesłania do Kodeksu postępowania administracyjnego zawartego w art. 79 ust. 7 u.g.n. przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co czyni niniejsze rozstrzygnięcie Kolegium niezaskarżalnym, a w konsekwencji wyklucza skargę do sądu administracyjnego. Dodać należy, że w sytuacji gdy sąd powszechny uznaje się za niewłaściwy do rozstrzygnięcia sprawy, na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. pozew odrzuca, wskazując, że ta konkretna sprawa nie podlega kognicji sądu powszechnego. Z tego względu dołączone do odpowiedzi na skargę kopie pism Sądu Rejonowego dotyczące zwrotu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu sprzeciwu J. J. od orzeczenia Kolegium nie były wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.