II SA/Gd 253/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. w Gdańsku w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. F. i Z. F. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2023 r., nr WOP.7722.157.2022.GD w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. H. F. i Z. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 30 stycznia 2023 r. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wstrzymania robót budowlanych, w następującym stanie faktycznym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (PINB), po przeprowadzeniu oględzin na działce nr [...], położonej w miejscowości Gowidlino, gm. Sierakowice, wszczął pismem z 29 czerwca 2022 r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku garażu dwustanowiskowego usytuowanego na terenie ww. działki. Postanowieniem z 25 sierpnia 2022 r. PINB wstrzymał skarżącym prowadzenie robót budowlanych dotyczących budowy ww. budynku garażu dwustanowiskowego, na działce nr [...] w miejscowości Gowidlino, gm. Sierakowice i jednocześnie poinformował skarżących o możliwości złożenia do organu I instancji wniosku o legalizację ww. budynków garażowych - w terminie 30 dni od daty otrzymania tego postanowienia, informując o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji w wysokości obliczonej zgodnie z przepisem określonym w art. 59f Prawa budowlanego z tym, że stawka opłaty zgodnie z art 49d Prawa budowlanego podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że roboty budowlane były realizowane bez wymaganego zezwolenia Starosty Kartuskiego, co potwierdza pismo Starosty z 3 grudnia 2021 r. Zażalenie na tak wydane postanowienie wniosła H. F. Odrębnym pismem zażalenie wniósł także Z. F., który jednocześnie wystąpił o uzupełnienie uzasadnienia postanowienia. Postanowieniem z 17 listopada 2022 r. PINB odmówił uzupełnienia postanowienia z 25 sierpnia 2022 r. Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. termin do wniesienia zażalenia na postanowienie z 25 sierpnia 2022 r. będzie biegł od chwili doręczenia niniejszego postanowienia, na które zażalenie nie przysługuje. W zakreślonym terminie Z. F. nie wniósł zażalenia na postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową ww. garażu. Postanowieniem z 26 stycznia 2023 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) stwierdził niedopuszczalność zażalenia z 19 września 2022 r., uzupełnionego pismem z 23 września 2022 r. wniesionego przez Z. F. na postanowienie z 25 sierpnia 2022 r. W uzasadnieniu postanowienia WINB wskazał, że zażalenie zostało wniesione przed rozpatrzeniem wniosku o uzupełnienie postanowienia z 25 sierpnia 2022 r. Natomiast rozpoznaniu podlegało zażalenia złożone przez H. F., w następstwie którego WINB wydał postanowienie z 30 stycznia 2023 r., zasadniczo utrzymujące w mocy postanowienia organu I instancji. H. F. i Z. F. wnieśli skargę na ww. postanowienie dotyczące stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia Z. F., jednocześnie w tym samym piśmie składając skargi na inne akty wydane w ramach prowadzonych postępowań administracyjnych dotyczących budynków, znajdujących się na działce nr [...]. Skarżący wnieśli przy tym o uchylenie zaskarżonych postanowień, przy czym w odniesieniu do zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu – w zakresie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Nadto wnieśli o przeprowadzenie rozprawy przed Sądem celem umożliwienia doprecyzowania stanowiska skarżących. Skarżący wskazali, że ich zdaniem realizacja spornych obiektów budowlanych była możliwa bez pozwoleń na budowę i bez zgłoszeń, na podstawie art 29 ust.2 pkt 1 Prawa Budowlanego, gdyż obiekty te są ściśle związane z produkcją rolną. W ich ocenie, działka o numerze [...] jest działką rolną i obiekty te uzupełniają zabudowę zagrodową. Skarżący wskazali nadto, że posadowienie obiektów w odległości mniejszej niż 4 m do granicy z działką sąsiednią wynikało z ich błędnego przekonania o prawidłowości posadowienia obiektów w odległości większej niż 3 metry (brak okien do strony sąsiada). Taki stan jest aprobowany do dzisiaj przez M. Z. - sąsiadkę. Zdaniem skarżących nadto, biorąc pod uwagę postanowienia planu miejscowego, tj. uchwały Rady Gminy Sierakowice Nr XXXV/404/22 z dnia 11 lutego 2022 r., z której wynika, że zabudowa działki nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem 22.MN/U (terenem pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy usługowej), uznać należy, że obiekty objęte wszystkimi postępowaniami wpisują się w zakres tego typu zabudowy z uwagi, gdyż powstały przed 11 lutego 2022 r. Oznacza to, w ocenie skarżących w tym stanie rzeczy, że w istocie nastąpiła jednoznaczna legalizacja zrealizowanych przez nich budynków przez ustalenia prawa miejscowego. W takim przypadku bowiem prawo miejscowe jest aktem nadrzędnym wobec innych przepisów i brak jest podstaw do prowadzenia dalszych czynności w sprawach przez organy nadzoru. W odpowiedzi na skargę, WINB wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału złożone skargi zostały rozdzielone, przy czym skarga na postanowienie WINB z 26 stycznia 2023 r. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 253/23. W piśmie procesowym z 23 października 2023 r. skarżący zażądali doręczenia wydanego zarządzenia i podtrzymali żądanie przeprowadzenia rozprawy, nie zgadzając się na rozpatrzenie spraw w trybie niejawnym. W zarządzeniu sędziego sprawozdawcy z 30 października 2023 r. poinformowano skarżących o braku związania Sądu sprzeciwem od rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) oraz pouczono o możliwości złożenia ich stanowiska na piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz.1634 dalej p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie (...). Przepis ten obowiązuje od 15 sierpnia 2015 r. i stanowi odpowiedź prawodawcy na postulaty społeczne, domagające się umożliwienia załatwiania spraw drobnych i prostych szybko, w postępowaniu odformalizowanym i pozbawionym zbędnych komplikacji. Również w piśmiennictwie zasadnie podnosi się, że prawodawca słusznie dostrzegł, iż w tego typu sprawach pierwszeństwo powinna mieć zasada szybkości postępowania (zob. np. J. Wyporska-Frankiewicz, Gwarancje ochrony zobowiązanego w egzekucji administracyjnej obowiązków niepieniężnych, LEX 2019). Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Złożenie więc przez skarżących wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Sąd rozpoznający sprawę w tym trybie nie pomija strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę, a sprawa po wnikliwej analizie rozpoznawana jest przez sąd w składzie trzech sędziów (por. wyrok NSA z 7 września 2023 r., sygn. akt III FSK 2769/21, wyrok NSA z 15 lutego 2023 r., sygn. akt III FSK 2403/21, wyrok NSA z 15 lutego 2023 r., sygn. akt III FSK 1673/21, CBOSA). Z uwagi na powyższe, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB z 26 stycznia 2023 r., którym organ ten stwierdził niedopuszczalność zażalenia z 19 września 2022 r., uzupełnionego pismem z 23 września 2022 r., wniesionego przez Z. F. na postanowienie z 25 sierpnia 2022 r. Jak wynika z akt sprawy, jednocześnie z zażaleniem na postanowienie organu I instancji z 25 sierpnia 2022 r. skarżący złożył wniosek o uzupełnienie tego postanowienia. Okoliczność ta ma tymczasem bardzo istotne znaczenie dla sekwencji czynności podejmowanych przez organ odwoławczy w takiej sytuacji i kolejności działań w zakresie rozpoznania zgłoszonych wniosków (o uzupełnienia i odwoławczego), o czym mowa będzie poniżej. Na gruncie niniejszej sprawy zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 20221 r., poz. 2000), dalej jako k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Co istotne, regulacja ta ma również zastosowanie do zażaleń stosownie do art. 144 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie obowiązkiem organu po otrzymaniu odwołania (zażalenia) jest jego zbadanie z punktu widzenia ustanowionych wymagań formalnych i materialnych. Przy czym niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi. I tak, stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania (zażalenia) nie zależy od uznania organu odwoławczego, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Tym samym organ odwoławczy wobec nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu nie tylko jest uprawniony, lecz wręcz obowiązany do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. I OSK 2378/20, CBOSA). Natomiast kwestia dopuszczalności odwołania (zażalenia) winna być rozpatrywana w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy k.p.a. i/lub przepisy szczególne. Niedopuszczalność może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Do przykładów tych pierwszych należy brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Z kolei do przyczyn podmiotowych zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 134). Podkreślenia wymaga również, że organ odwoławczy, rozpatrując kwestię dopuszczalności odwołania (zażalenia), nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono to odwołanie (zażalenie). Ocena taka możliwa jest dopiero po stwierdzeniu, że odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2020 r., sygn. I GSK 329/18, CBOSA). Kwestia ta jest istotna w niniejszej sprawie, bowiem strona skarżąca we wniesionej skardze w istocie domaga się przesądzenia o braku zasadności wstrzymania robót budowlanych, co – w sytuacji zaakceptowania stanowiska organu odwoławczego o niedopuszczalności zażalenia w niniejszej sprawie - wykracza poza zakres orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. W rezultacie Sąd nie znalazł uzasadnienia dla odniesienia się do zarzutów i uzasadnienia skargi w zakresie dotyczącym merytorycznego rozpoznania sprawy. W dalszej kolejności podkreślenia wymaga, że Z.F. wniósł zażalenie od postanowienia PINB, a jednocześnie – jak to już wskazano powyżej - wystąpił o uzupełnienie postanowienia PINB w zakresie jego uzasadnienia. Zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. – strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Przywołany przepis znajduje zastosowanie, na mocy odesłania zawartego w art. 126 k.p.a., także do postanowień. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję (postanowienie), może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (§ 1a). Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji (postanowienia) następuje w formie postanowienia (§ 1b). W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (§ 2). Z powyższego przepisu wynika, że strona może żądać uzupełnienia decyzji (postanowienia) co do – po pierwsze – rozstrzygnięcia i – po drugie – pouczenia o środkach prawnych służących stronie od decyzji (odwołanie, powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego). Należy przyjąć, że strona może żądać uzupełnienia rozstrzygnięcia, jeżeli organ nie rozstrzygnął o całości żądania strony albo nie nadał decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, albo nie zamieścił w osnowie decyzji rozstrzygnięcia, które zgodnie z przepisami szczególnymi, powinien był zamieścić z urzędu (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Opublikowano: WKP 2020, komentarz do art. 111 k.p.a.). Jak wynika z art. 111 § 1 k.p.a., stronie przysługuje prawo do wniesienia żądania uzupełnienia decyzji (postanowienia) co do jej rozstrzygnięcia w terminie 14 dni od jej doręczenia, jednocześnie zaś – w przypadku postanowień - w terminie siedmiu dni strona ma prawo do wniesienia zażalenia (art. 141 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości stanowisko, że oba te środki wykluczają się w tym zakresie. Oznacza to, że albo wnosi się odwołanie (zażalenie), albo też występuje z żądaniem uzupełnienia decyzji (postanowienia). Orzeczenie bowiem o uzupełnieniu decyzji (postanowienia) lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domagała się strona. W sytuacji zatem, gdy w sprawie strona złożyła zarówno wniosek o uzupełnienie decyzji (postanowienia), jak i odwołanie (zażalenie), i uczyniła to w terminie określonym w art. 111 § 1 k.p.a. (14 dni), to skorzystała równolegle z dwóch wykluczających się co do istoty środków prawnych. Skorzystanie przez stronę z jednego z wymienionych środków procesowych uniemożliwia skorzystanie w tym samym czasie ze środka drugiego. Przy czym pierwszeństwo w rozpoznaniu ma wniosek o uzupełnienie aktu. Potwierdzeniem tego stanowisko jest treść art. 111 § 2 k.p.a., z którego wynika modyfikacja ogólnego terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) w sytuacji, kiedy jednocześnie został zgłoszony wniosek o uzupełnienie aktu, a mianowicie – wówczas termin do wniesienia zażalenia biegnie od dnia doręczenia postanowienia w przedmiocie uzupełnienia aktu. Kwestia ta była już wielokrotnie wyjaśniania w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co prawda na tle przepisu art. 213 Ordynacji podatkowej (por. wyroki NSA: z 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I FSK 1464/10; z 27 lipca 2001 r., sygn. akt III SA 1236/00; z 4 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 820/10). Niemniej jednak jest to przepis, którego treść jest analogiczna z przepisem art. 111 k.p.a. W orzecznictwie tym podkreśla się, że strona musi być konsekwentna w wyborze możliwości przewidzianych w art. 213 lub 220 Ordynacji podatkowej. Skorzystanie przez stronę z jednego z wymienionych środków procesowych uniemożliwia skorzystanie w tym samym czasie ze środka drugiego. W orzecznictwie wskazuje się też, że przewidziane w art. 111 § 2 k.p.a. przesunięcie rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) od dnia doręczenia postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji następuje tylko wówczas, gdy żądanie uzupełnienia decyzji zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 111 § 1 k.p.a., tj. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia aktu, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że postanowieniem z 17 listopada 2022 r. PINB odmówił uzupełnienia postanowienia z 25 sierpnia 2022 r. Pouczył przy tym skarżącego, że zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. termin do wniesienia zażalenia na postanowienie z 25 sierpnia 2022 r. będzie biegł od chwili doręczenia niniejszego postanowienia, na które zażalenie nie przysługuje. Nadto z treści pisma skarżącego, stanowiącego zażalenie oraz żądanie uzupełnienia postanowienia PINB z 25 sierpnia 2023 r. (pismo z 19 września 2022 r.) wynika, że skarżący sam wnosił o "przedłużenie terminu o 7 dni do złożenia zażalenia, licząc od czasu uzupełnienia postanowienia (po doręczeniu uzupełnienia)", co oznacza, że skarżący był świadom obowiązujących regulacji prawnych. Jak wskazano powyżej, zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji (postanowienia) przesuwa początek biegu terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) na dzień doręczenia stronie rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku o uzupełnienie. Termin biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia, co wynika z art. 111 § 2 k.p.a. w zw. z art. 111 § 1b w zw. z art. 141 k.p.a. (por. Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023, Lex). Jak wynika z akt sprawy postanowienie PINB 17 listopada 2022 r. o odmowie uzupełnienia postanowienia z 25 sierpnia 2022 r. zostało doręczone skarżącemu 21 listopada 2022 r. Termin do wniesienia zażalenia, o czym skarżący został prawidłowo pouczony, upływał zatem skarżącemu 28 listopada 2022 r. W zakreślonym terminie skarżący nie wniósł zażalenia, co jest bezsporne w sprawie. Nie mogło z kolei takiego skutku wywołać jego pismo z 19 i 23 września 2022 r., bowiem zawierało ono wniosek o uzupełnienie postanowienia, któremu organ prawidłowo nadał bieg w pierwszej kolejności i z którym wiązała się modyfikacja terminu do zgłoszenia zażalenia, wynikająca z art. 111 § 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, WINB postanowieniem z 26 stycznia 2023 r. prawidłowo stwierdził niedopuszczalność zażalenia Z. F. na postanowienie PINB z 25 sierpnia 2022 r. z uwagi na to, że stanowiło ono wniosek o uzupełnienie tego postanowienia. W ustawowym terminie natomiast, mimo pouczenia, skarżący nie zgłosił zażalenia, któremu można byłoby skutecznie nadać bieg. Jednocześnie zauważyć należy, że zażalenie na ww. postanowienie skutecznie wniosła H. F. i było ono przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy, dzięki czemu również uprawnienia skarżącego, jako współinwestora, doznały refleksowej ochrony prawnej. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz.1634).