II SA/Gd 32/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy Tuchomie z dnia 28 czerwca 2012 r., nr XI/111/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia oddalić wniosek Stowarzyszenia A w B. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Gminy z dnia 28 czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym C. w gminie T. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Stowarzyszenie "A" z siedzibą w B. wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu tego wniosku wyjaśniło, iż celem Stowarzyszenia jest działanie na rzecz mieszkańców Ziemi B. i ochrony wartości w odniesieniu do zagadnień niżej eksponowanych tj.: - działalność na rzecz szeroko pojętej ekologii i środowiska naturalnego. - współdziałanie, kształtowanie i kontrola prowadzenia polityki przestrzennej. - wspieranie demokracji, budowanie społeczeństwa obywatelskiego oraz umacnianie idei samorządowych w środowisku lokalnym. - działania na rzecz racjonalnego, zrównoważonego i zintegrowanego rozwoju Ziemi Bytowskiej. - ochrona walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych oraz środowiska zamieszkania człowieka. Ponadto stowarzyszenie wskazało, że jedną z przyczyn jego zawiązania była ochrona ww. wartości naruszonych działaniami i zaniechaniami wójtów gminy T. i B., przygotowujących projekty planów miejscowych. Stowarzyszenie powołało się także na doświadczenie w zakresie praktycznego stosowania przepisów prawa związanego z przygotowaniem i uchwalaniem planów miejscowych, jak również, znajomość wszystkich aspektów niniejszej sprawy, która może wspomóc kontrolę sądową. W zespole pracuje architekt - urbanista i inne osoby posiadające doświadczenie z zakresu planowania przestrzennego i stosowania przepisów prawa. Ponadto, to członkowie stowarzyszenia udokumentowali nieprawidłowości - naruszenia prawa poczynione na etapie przygotowania projektów planów miejscowych i wnosili o interwencję Wojewody. W odpowiedzi na powyższy wniosek Rada Gminy wniosła o jego oddalenie. Pełnomocnik Rady wskazał, że organizacja społeczna mogłaby przystąpić do postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego innych osób jedynie w zakresie swej statutowej działalności. Niniejsze postępowania ma charakter postępowania nadzorczego i nie jest związane z interesem prawnym Wojewody. Dodatkowo podkreślono, że przedmiotowa sprawa sądowoadministracyjna nie mieści się w zakresie statutowej działalności Stowarzyszenia, bowiem w § 2 pkt 19 statutu wprost zostało zaznaczone, że Stowarzyszenie może brać udział w postępowania przed sądem jedynie w zakresie interesów prawnych innych osób. Także inne regulacje statutu nie stanowią podstawy uprawniającej Stowarzyszenie do przystąpienia do niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stronami postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Reguła ta zostaje rozszerzona w przepisie art. 33 § 1 ustawy, zgodnie z którym osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Natomiast według § 2 tego artykułu, udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na podstawie art. 25 § 4 ustawy, zdolność sądową mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. W pierwszej kolejności Sąd zaznacza, że nie ma jednolitości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii dopuszczenia do udziału w sprawie stowarzyszenia w przypadku skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania społecznego. W postanowieniu z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OZ 297/12 (http://orzeczenia.nsa.gog.pl) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepis art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia jest przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego. Takie stanowisko zostało wywiedzione z treści tego przepisu, który odnosi się do postępowania administracyjnego, będącego pojęciem prawnym i nawiązującym do regulacji zawartej w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem do postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OZ 1310/08; z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt II OZ 102/08; z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07). Natomiast w postanowieniu z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OZ 346/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organizacja społeczna ubiegająca się o prawo udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach innych osób musi wykazać posiadanie statusu organizacji społecznej, o której mowa w art. 25 § 4 oraz to, że sprawa sądowoadministracyjna dotyczy zakresu statutowej działalności danej organizacji. NSA wyraził przy tym pogląd, że dopuszczalność uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi występuje niezależnie od tego, czy sprawa dotyczy postępowania administracyjnego określonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też postępowania uchwałodawczego. Taki też pogląd wyrażono w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OZ 304/12 (Baza orzeczeń LEX nr 1145694). Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest zbadanie zgodności z prawem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskutek skargi wojewody złożonej w trybie nadzoru przewidzianego w art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1993 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm.). Na tle podobnej sprawy, gdzie udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym domagało się stowarzyszenie, zapadło postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 1170/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w który sąd ten uznał, że osoba, która nie jest uczestnikiem postępowania nadzorczego nie może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym, chyba, że ustawa wyraźnie tak stanowi. NSA wyjaśnił, że nadzór na działalnością gminną sprawowany przez organ nadzoru regulują przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W ramach tego nadzoru mogą toczyć się określone postępowania, które obejmują także postępowanie nadzorcze nad uchwałami i zarządzaniem organów gminy prowadzone z urzędu przez wojewodę. Postępowanie nadzorcze jest postępowaniem prowadzonym z udziałem organu gminy, w którym nie biorą udziału inne podmioty. W ramach tego postępowania, jeżeli organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, z uwagi na upływ terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ustawy o samorządzie gminnym). Osoba, która nie jest uczestnikiem postępowania nadzorczego nie może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym, chyba, że ustawa wyraźnie tak stanowi (taki wyjątek wynika z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i dotyczy zarządzenia zastępczego). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy reguluje art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, który określa odrębny rodzaj postępowania. Odrębność tych postępowań wyłącza możliwość udziału osoby, która może wnieść skargę na podstawie art. 101, w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez wojewodę, także w przypadku, gdy wojewoda zaskarża uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego. Podobnie w postanowieniu z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OZ 532/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), dotyczącym odmowy dopuszczenia udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym stowarzyszenia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie ze skargi w trybie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym jest formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Jedynie w przypadku przewidzianym w art. 98a usg, przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Oceniając z tego punktu widzenia przesłanki warunkujące udział Stowarzyszenia "Nasz Dom – Nasza Przestrzeń" w Bytowie sąd uznał, że istota niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego (ze skargi wojewody na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) wyklucza udział w nim organizacji społecznej, na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Również przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstawy do dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę jest skorzystaniem przez niego z jednego ze środków służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a legitymacja organu jest oparta na samodzielnej podstawie prawnej (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), który nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. Stroną postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy jest zatem wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz organ uchwałodawczy gminy. Z tej przyczyny zbędna jest ocena, czy określone w statucie stowarzyszenia jego cele wiążą się z przedmiotem sprawy, do udziału w której stowarzyszenie zamierza przystąpić na prawach strony. Niemniej nie może umknąć okoliczność, że Stowarzyszenie "A" z siedzibą w B. zostało zarejestrowane po uchwaleniu przedmiotowego planu (zob. odpis z rejestru), nadto cel powstania stowarzyszenia jako powstałego wskutek działań i przeciw działaniom planistycznym wójtów gmin wprost został wyrażony we wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie. Zgodnie ze statutem, celem stowarzyszenia jest działanie na rzecz mieszkańców Ziemi B. i ochrony takich wartości jak: ekologia, środowisko naturalne, współdziałanie, kształtowanie i kontrola prowadzenia polityki przestrzennej, wspieranie demokracji, budowanie społeczeństwa obywatelskiego oraz umacnianie idei samorządowych w środowisku lokalnym, działania na rzecz racjonalnego, zrównoważonego i zintegrowanego rozwoju Ziemi B., ochrona walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych oraz środowiska zamieszkania człowieka. Cel statutowy oznacza, że sprawa, w której chce uczestniczyć organizacja społeczna dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji zapisanych w statucie lub innym akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu danego postępowania sądowoadministracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1417/11, http://orzecczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając treść art. 33 § 2 ustawy należałoby przyjąć, że zakres statutowej działalności organizacji społecznej musi podlegać odpowiedniej konkretyzacji, umożliwiającej ocenę związku rozpoznawanej sprawy z tą działalnością. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że określone w statucie organizacji społecznej cele tej organizacji muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1499/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczo celem udziału stowarzyszenia jako organizacji społecznej w postępowaniu sądowym, w świetle art. 25 § 4 i art. 33 § 2 ustawy jest nie tylko wspieranie strony, której interesu prawnego sprawa dotyczy, ale również przedstawianie własnego stanowiska odnośnie rozpoznawanej sprawy. W judykaturze zwraca się uwagę, że istotą udziału organizacji społecznej jest zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Oznacza to, że sąd administracyjny badając zgłoszony w trybie art. 33 § 2 ustawy wniosek o dopuszczenie określonej organizacji do udziału w sprawie winien sprawdzić, czy spełnione są warunki formalno-prawne, tj. czy organizacja jest powołana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zakres działalności statutowej uwzględnia charakter rozstrzyganej sprawy sądowo- administracyjnej, czy udział tej organizacji odpowiada celowi sądownictwa administracyjnego, tj. czy sprzyja realizacji "sądowej kontroli administracji" i wreszcie, czy organizacja realizuje cel publiczny, do którego została powołana. Wszystkie te elementy mają istotne znaczenie w sytuacji, o której mowa w zdaniu drugim art. 33 § 2 ustawy, zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika może zgłosić organizacja społeczna (o której mowa w art. 25 § 4) w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (podkreślenie sądu). Niniejsza sprawa nie mieści się w pojęciu "sprawy innych osób" (których legitymacja skargowa wynika z przysługującego im interesu prawnego, bądź w przypadku uchwał – naruszonego interesu prawnego), lecz wynika z realizacji ustawowych uprawnień nadzorczych wojewody nad organem gminy i tylko te organy są stronami postępowania nadzorczego. Zważywszy zatem na charakter przedmiotowej skargi i zakres kontroli sądowej nad zaskarżoną uchwałą, sąd nie widzi ani uprawnień ani konieczności udziału organizacji społecznej z uwagi na jej cele statutowe, w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Należy przy tym dodać, że stanowisko stowarzyszenia odnośnie naruszeń prawa w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały jest tożsame ze stanowiskiem wojewody. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniosek Stowarzyszenia "A" w B. o dopuszczenie do udziału w niniejszej sprawie.