II SA/Gd 402/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska,, Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba, po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2017 r., nr [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 2 lutego 2016 r. B. ("inwestor") złożyła w Urzędzie Miasta wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo – handlową (usługi – biura, usługi drobne – szewc, fryzjer, zegarmistrz, banki, poczta, gabinety lekarskie itp.) na terenie działki oznaczonej nr [..], obręb [..], położonej przy ul. O. w G. We wniosku wskazała - jako działki potrzebne na dojazd oraz infrastrukturę – działki o numerach: [..]-[..] obręb [..]. Określiła też, że planowany budynek ma mieć: 11 kondygnacji nadziemnych, wysokość - 35 m, garaż podziemny wychodzący poza obrys parteru, powierzchnię zabudowy - ok. 523 m2, powierzchnię użytkową mieszkań - ok. 3300 m2 , powierzchnię użytkową usług i handlu - ok. 180 m2, dach płaski, szerokość frontu - ok. 42,90 m w nawiązaniu do budynków sąsiednich. Wskazała również, że ściany szczytowe budynku mają być usytuowane na granicy działki z możliwością zastosowania wykuszy i cofnięć. W toku postępowania wyjaśniającego przygotowana została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W piśmie z 1 marca 2016 r. Zarząd Dróg i Zieleni wniósł o ujęcie w decyzji następujących uwarunkowań: dostęp do drogi publicznej – od ulicy O. poprzez działki nr [..] i nr [..] obręb [..] po uregulowaniu spraw terenowo – prawnych; należy opracować i przedłożyć do zaopiniowania w Zarządzie Dróg i Zieleni koncepcję obsługi komunikacyjnej wraz z analizą ruchu w celu określenia wpływu planowanej inwestycji na istniejący układ drogowy; w przypadku pogorszenia warunków komunikacyjnych przez planowaną inwestycję inwestor zostanie zobowiązany do przebudowy układu drogowego na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) – w skrócie "ustawa o drogach publicznych"; projekt obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji oraz sieci i przyłączy lokalizowanych w pasach drogowych dróg publicznych ul. O. i M. wymagają uzgodnienia w Zarządzie Dróg i Zieleni. Inwestor przedłożył wstępną koncepcję zabudowy działki nr [..], obręb [..], a uczestnik postępowania M. D. - analizę wpływu projektowanego budynku na przyległy ruch drogowy. Ustalono nadto, że planowane zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Uczestniczka postępowania – A. wniosła sprzeciw wobec ustalenia dojazdu do terenu inwestycji przez teren działek nr [..] i nr [..]. Prezydent Miasta - decyzją z dnia 27 czerwca 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) – w skrócie jako "u.p.z.p.", ustalił warunki zabudowy dla działki nr [..], obręb [..], położonej przy ul. O. w G., oraz części działek nr [..] i [..] (pod dojazd), określając rodzaj zaplanowanej inwestycji jako: rozbiórka pawilonu handlowego i budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo – handlową, usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr [..] wraz z podziemną halą garażową, naziemnymi miejscami postojowymi i niezbędną infrastrukturą. Jako część działek pod zabezpieczenie infrastruktury wskazał działki nr: [..]-[..] obręb [..]. Organ określił następujące warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) linia zabudowy – obowiązująca na przedłużeniu linii zabudowy utworzonej przez budynek nr [..] i poprowadzona prostopadle do granic oznaczonych na mapie jako BC i GH; nieprzekraczalna na przedłużeniu wschodniej ściany budynku nr [..] i poprowadzona prostopadle do granic działki oznaczonej jako BC i GH, jak na załączniku graficznym; dopuszcza się zastosowanie wykuszy na szerokości elewacji do 50%; zabudowa ostatniej kondygnacji winna stanowić max. 70% jej rzutu; dopuszcza się cofnięcie części ostatniej kondygnacji od obowiązującej linii zabudowy na odległość do 5,0 m; b) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [..] - do 0,29; c) szerokość elewacji frontowej – równa się szerokości działki, tj. ok. 42,90 m; precyzyjny wymiar należy wyznaczyć na podstawie pomiaru wykonanego przez uprawnionego geodetę; d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – do 35,40 m; e) geometria dachu - płaski. Określając obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji organ wskazał: a) komunikacja – na podstawie pisma Zarządu Dróg i Zieleni z 1 marca 2016 r. - dostęp do drogi publicznej – od ulicy O. – poprzez działki nr [..] i [..], obręb [..] po uregulowaniu spraw terenowo – prawnych. Prezydent wyjaśnił przy tym, że działki nr [..] i [..], objęte wnioskiem inwestora w zakresie komunikacji, stanowią własność Gminy Miasta w wieczystym użytkowaniu A. Na terenie tych działek zlokalizowana jest droga dojazdowa do 12 – kondygnacyjnych budynków mieszkalnych przy ul. O.[..]-[..], do budynku hydroforni O., pawilonu handlowego [..] oraz do jednopiętrowego pawilonu handlowego, zlokalizowanego na działce objętej postępowaniem. Dojazd przez te działki został zorganizowany również dla pawilonu handlowego położonego na działce nr [..] przy ul. O. oraz pawilonu przy ul. O. W księdze wieczystej KW nr [..] został ujawniony zapis o nieodpłatnej i nieograniczonej w czasie służebności gruntowej przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości. Od decyzji tej odwołanie wniosła skarżąca wskazując, że wyraża zdecydowany sprzeciw odnośnie zorganizowania dojazdu do planowanej inwestycji po terenie działek nr [..] i [..], na których zorganizowana jest droga dojazdowa do budynków O.[..]-[..], hydroforni O. oraz pawilonu "[..]". Rozwiązanie to, w ocenie skarżącej, drastycznie pogorszy warunki komunikacyjne oraz komfort zamieszkiwania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z 10 marca 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – w skrócie jako "k.p.a.", uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 czerwca 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu stwierdziło, że zachodzą istotne wątpliwości, czy spełniona jest w niniejszej sprawie przesłanka z art. 61 ust. 2 u.p.z.p., tj. czy działka nr [..] posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 tej ustawy. Działki nr [..] i [..], które wskazano jako zapewniające dostęp do drogi publicznej, znajdują się bowiem we współużytkowaniu wieczystym A. a współużytkownikiem działki nr [..] jest także M. D. W sytuacji zdecydowanego sprzeciwu Spółdzielni wobec koncepcji dostępu nieruchomości objętej wnioskiem do drogi publicznej przez te działki nie można więc przyjąć, że działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Na powyższą decyzję organu II instancji M. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jej uchylenia i uwzględnienia skargi w trybie autokontroli. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja kasacyjna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z księgi wieczystej KW nr [..], przez co błędnie ustalono, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [..] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 12 kwietnia 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – w skrócie jako "p.p.s.a.", art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło powyższą skargę w całości, uchyliło swoją decyzję z 10 marca 2017 r., stwierdziło, że decyzja ta nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa oraz utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 27 czerwca 2016 r., nr [..]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że ponownie przeanalizowało akta sprawy oraz przeprowadziło dowód z księgi wieczystej KW nr [..], gdzie wpisano nieodpłatną i nieograniczoną w czasie służebność gruntową przechodu i przejazdu przysługującą każdoczesnemu właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości oraz właścicielom - stanowiących odrębne nieruchomości - budynków handlowych, objętych ww. księgą wieczystą, z ograniczeniem jej wykonywania do pasa gruntu na działkach nr [..] i [..]. Z uwagi na bezsporny fakt, że objęta wnioskiem działka nr [..], obręb [..], jest wpisana w tej księdze wieczystej, Kolegium stwierdziło, że działka ta ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. W konsekwencji, jak wskazało Kolegium, skarga M. D. zasługiwała na uwzględnienie w całości a zaskarżoną nią decyzję kasacyjną należało uchylić. Kolegium stwierdziło przy tym, że decyzja ta nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium stwierdziło też, że decyzja Prezydenta Miasta z 27 czerwca 2016 r. jest zgodna z prawem. Z przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika bowiem, że objęta wnioskiem inwestycja spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Planowana inwestycja, jak oceniło Kolegium, jest zgodna pod względem funkcji z zabudową występującą w obszarze analizowanym, gdyż występują w nim budynki mieszkalne wielorodzinne, a także pawilony handlowe. Wyznaczona linia zabudowy określona została zgodnie z wymogiem § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) – w skrócie jako "rozporządzenie". Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,32, jednak do sporządzonej analizy przyjęto wskaźniki zabudowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. M., C., O.i ul. Z. a w zaskarżonej decyzji organu I instancji przyjęto wartość 0,286 – w zaokrągleniu 0,29 – stanowiącą średnią arytmetyczną z wskaźników z ww. nieruchomości. Szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym jest bardzo zróżnicowana (dla budynków jednorodzinnych szerokość elewacji frontowej wynosi 7 m), natomiast szerokość elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych waha się od ok. 42 m (ul. O., ul. Z.) do około 100 m (ul. M., ul. C.). Planowana przez wnioskodawcę szerokość elewacji frontowej - 42,90 m mieści się w tym przedziale szerokości elewacji frontowych obiektów wielorodzinnych i przyjęcie tego parametru nie zakłóci ładu przestrzennego ul. O. Przyjmując w zaskarżonej decyzji taki parametr zastrzeżono jednak, że wymiar budynku winien być precyzyjne ustalony na podstawie pomiarów dokonanych przez uprawnionego geodetę, gdyż szerokość elewacji stanowi szerokość działki inwestora. Wysokość zabudowy budynków w obszarze analizowanym jest bardzo zróżnicowana. Budynki mieszkalne wielorodzinne (12 – kondygnacyjne) mają wysokość ok. 35,40 m (ostatnia kondygnacja stanowi 70% rzutu niższej), budynki 11-kondygnacyjne mają wysokość ok. 32,90 m. Planowana przez inwestora wysokość budynku (ok. 35 m) będzie nawiązywać gabarytami do budynków mieszkalnych wielorodzinnych usytuowanych w najbliższym sąsiedztwie, tj. przy ul. O.[..]-[..]. Wobec powyższego, dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego można przyjąć parametr 35,40 m i taki parametr przyjęto w decyzji organu I instancji. Przyjęta geometria dachu – dach płaski, nawiązuje do dachów na budynkach wielorodzinnych znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie, tj. przy ul. O.[..]-[..]. Kolegium uznało także, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, co potwierdza treść księgi wieczystej KW nr [..], a wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zostały określone w punkcie szóstym decyzji organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Spółdzielnię w odwołaniu Kolegium wskazało, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności analizy ruchu drogowego przedłożonej przez M. D. wynika, że realizacja planowanej inwestycji nie będzie miała znaczącego wpływu na warunki komunikacyjne a w konsekwencji i na komfort zamieszkiwania. We wniesionej do Sądu skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2017 r. A. domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 czerwca 2016 r., a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że teren ma dostęp do drogi publicznej, gdy w rzeczywistości zgodnie z zapisami księgi wieczystej treść służebności drogowej nie odpowiada planowej inwestycji, tzn. nie będzie wystarczająca dla korzystania z niej przez tak dużą liczbę mieszkańców; dodatkowo, jak podkreślił Zarząd Dróg i Zieleni w piśmie z 1 marca 2016 r., w zakresie dostępu do drogi publicznej konieczne jest uregulowanie spraw terenowo – prawnych; jeżeli zatem od czasu wydania powyższego stanowiska przez Zarząd Dróg i Zieleni stan faktyczny i prawny sprawy uległ zmianie, to konieczne jest ponowne zwrócenie się o zajęcie stanowiska przez Zarząd Dróg i Zieleni w nowym stanie faktycznym i prawnym sprawy, gdyż nie wiadomo jakie aktualnie byłoby jego stanowisko; - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - art. 7 k.p.a. poprzez uznanie - wbrew stanowisku Zarządu Dróg i Zieleni oraz A., że realizacja planowanej inwestycji nie będzie miała znaczącego wpływu na warunki komunikacyjne, a w konsekwencji i na komfort zamieszkiwania; - art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w szczególności niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że spełnienie przesłanki dostępu do drogi publicznej nie jest uzależnione od liczby osób, które będą korzystać z drogi a zgodnie ze wskazaniami Zarządu Dróg i Zieleni inwestor byłby zobowiązany do przebudowy układu drogowego w przypadku pogorszenia warunków komunikacyjnych przez planowaną inwestycję. Dodało, że złożone w sprawie opracowanie nie wykazało zwiększenia natężenia ruchu. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2017 r. wydana została na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., a także na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji) organ, którego działanie zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania; uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazało formalne warunki uprawniające je do wydania decyzji w trybie powyższego przepisu p.p.s.a. W dniu 24 marca 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęła bowiem skarga M. D. na decyzję kasacyjną tegoż organu z dnia 10 marca 2017 r., a w dniu 12 kwietnia 2017 roku Kolegium wydało zaskarżoną w tej sprawie decyzję autokontrolną. W skardze na decyzję kasacyjną skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uznania, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, podczas gdy taki dostęp istnieje na podstawie wpisanej do księgi wieczystej służebności gruntowej przechodu i przejazdu. Kolegium, po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy, uznało podniesione w skardze zarzuty za zasadne i - uwzględniając wnioski zawarte w skardze w całości - uchyliło zaskarżoną decyzję kasacyjną oraz utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podejmując takie rozstrzygnięcie Kolegium uznało, że działka objęta wnioskiem, na której ma zostać wybudowany projektowany budynek, wbrew ustaleniom zawartym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Kolegium stwierdziło też, że decyzja kasacyjna nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 27 czerwca 2016 r. Kolegium orzekło na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki mają charakter obligatoryjny i łączny. Wydanie warunków zabudowy możliwe jest zatem jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, LEX nr 322451). Z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika zaś, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i służącym do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. W niniejszej sprawie taką analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzono. Zdaniem Sądu, w tej sprawie Kolegium prawidłowo uznało, że działka, na której ma być zrealizowany projektowany budynek, tj. działka nr [..], obręb [..], ma dostęp do drogi publicznej. Jednak zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dlatego też Sąd dokonał oceny zaskarżonej decyzji także w świetle pozostałych przesłanek ustalenia warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i nie zaakceptował stanowiska Kolegium wyrażonego w zaskarżonej decyzji o zgodności z prawem utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 czerwca 2016 r. Sąd podziela stanowisko Kolegium, które uznało w zaskarżonej decyzji, że działka nr [..] posiada dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Stosownie bowiem do treści art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie zaś z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. będzie zatem spełniony wówczas, gdy teren inwestycji ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być przy tym bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych). Należy dodać, że celem unormowania z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest zapewnienie rzeczywistego, realnego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, dlatego przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp zarówno prawny, jak i faktyczny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1638/12, LEX nr 1277994). Niedopuszczalne jest przy tym aby na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09, Lexis.pl nr 2521591). Warunek dostępu do drogi publicznej musi być zatem spełniony już na etapie ustalenia warunków zabudowy, co wprost wynika z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2249/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 240/13 - oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sens regulacji prawnej określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wymaga bowiem aby dostęp do drogi publicznej w swej istocie istniał już w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie powstał dopiero w przyszłości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2249/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09, LEX nr 746565). W tej sprawie jest bezsporne, że działka nr [..], obręb [..], posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej - ul. O. przez teren działek nr [..] i [..], które użytkowane są jako droga dojazdowa m.in. do tej działki a także do kilku wielokondygnacyjnych budynków A. Zdaniem Sądu jest to ustalenie wystarczające aby w tej sprawie przyjąć, że dostęp faktyczny terenu objętego inwestycją do drogi publicznej istnieje. Należy także dodać, że z zapisów księgi wieczystej KW nr [..] wynika, że działka nr [..] posiada również prawny dostęp do drogi publicznej (ul. O.) przez teren działek nr [..] i [..]. Zgodnie bowiem z jej treścią każdoczesnemu właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości oraz właścicielom - stanowiących odrębne nieruchomości - budynków handlowych objętych KW nr [..], przysługuje nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa przejazdu i przechodu przez działki nr [..] i [..], z ograniczeniem jej wykonywania do pasa gruntu na działkach nr [..] i [..] zaznaczonego kolorem niebieskim na załączniku graficznym do aktu notarialnego stanowiącego podstawę wpisu tej służebności. Z uwagi na powyższe Sąd nie widzi uzasadnienia dla zapisu zawartego w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 czerwca 2016 r. odnośnie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (punkt 5 decyzji), wskazującego, że: "dostęp do drogi publicznej – od ulicy O. – poprzez działki nr [..] i [..] obręb [..] po uregulowaniu spraw terenowo – prawnych". Przywołany powyżej zapis księgi wieczystej stanowi o istnieniu służebności gruntowej przejazdu i przechodu przez teren działek nr [..] i [..], zapewniającej działce nr [..] dostęp do drogi publicznej. Nie jest zatem wiadome, jakiego dodatkowego uregulowania spraw dotyczących tej kwestii domaga się organ. Należy w tym miejscu podkreślić, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest jednym z jej najistotniejszych elementów. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę lub jakie prawo zostało jej tą decyzją przyznawane. Obowiązek lub prawo powinny być wyrażone precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1999 roku, IV SA 1418/97, LEX nr 47875). W ocenie Sądu tego warunku nie spełnia powyżej przytoczony zapis zawarty w decyzji organu I instancji, a zaakceptowany przez Kolegium z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. Sąd uznał również, że niektóre z zaakceptowanych przez Kolegium warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określonych w decyzji Prezydenta Miasta z 27 czerwca 2016 r. dla planowanej inwestycji zostały ustalone w sposób nieprecyzyjny i tym samym naruszający przepisy prawa materialnego regulujące sposób ustalania tych wskaźników i parametrów. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi zatem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Tak określona kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powyższa regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 946/04, LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 1 rozporządzenia, określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania m.in. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W rozporządzeniu wskazano, że przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Z ustępu drugiego cytowanego paragrafu wynika natomiast, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). W przepisach zawartych w §§ 4 - 8 rozporządzenia określono wymagania dotyczące obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu. Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1); dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). Z przepisów § 7 rozporządzenia wynika zaś, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1); wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2); jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3); dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). Z przytoczonych wyżej unormowań ustawowych oraz zawartych w rozporządzeniu wykonawczym wynika, że cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo w danej sprawie analizy urbanistycznej. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że zgodnie z ww. przepisami organ nie może w decyzji o warunkach zabudowy ustalić innych wskaźników czy też parametrów niż takie jak określono w wynikach analizy. Ponadto parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych, konkretnych wartości. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji służy zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz (zob. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 1485/05, LEX nr 214359). Dlatego też wskaźniki nowej zabudowy, określane w decyzjach o warunkach zabudowy, muszą mieć konkretną wielkość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 585/11, LEX nr 965372) a organy administracji publicznej nie mają swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, w tym poprzez podanie ich w wartościach liczbowych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349). Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika również możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie - budzącego wątpliwości, niedookreślonego pojęcia "około". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie zgodnie wskazuje się, że przepisy §§ 4 - 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy, a co za tym idzie - także w decyzji o warunkach zabudowy, poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, niekonkretny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10, LEX nr 1081838; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, LEX nr 424613; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 800/07, LEX nr 512279). W sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono m.in.: - średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - 0,29; - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 35,40 m. Prezydent Miasta w decyzji z dnia 27 czerwca 2016 r. ustalił zaś: - wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 2201 - do 0,29; - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – do 35,40 m. Prezydent Miasta ustalił zatem w swojej decyzji niedokładne i niekonkretne wskaźniki i parametry nowej zabudowy dotyczące najważniejszych cech planowanej inwestycji, tj. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokości budynku. Do tego przyjął inne parametry niż ustalone w analizie urbanistyczno – architektonicznej, w której ww. wartości były ustalone precyzyjnie, a nie poprzez określenie jedynie ich maksymalnego parametru. Ustalając niedokładne i niekonkretne wskaźniki i parametry nowej zabudowy organ I instancji naruszył w sposób istotny art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5 i § 7 rozporządzenia. Naruszenie to miało zaś niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 czerwca 2016 r. - również dopuściło się naruszenia tych przepisów prawa materialnego. Sąd zauważył ponadto, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 27 czerwca 2016 r. nie zawiera konkretnych ustaleń i uzasadnienia usytuowania planowanej inwestycji na granicy z działkami sąsiednimi (mimo, że ustala zabudowę działki na całej jej szerokości). Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W myśl ustępu drugiego § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przytoczony przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dopuszcza więc możliwość lokalizacji budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też w niniejszej sprawie organ obowiązany był ustalić, biorąc pod uwagę treść wniosku, czy taka lokalizacja przedmiotowego budynku jest możliwa, przy czym czyniąc to winien był kierować się potrzebą zachowania ładu przestrzennego oraz kontynuacji zastanego sposobu zabudowy. Jedynie bowiem względy podyktowane zachowaniem ładu przestrzennego dają organowi podstawę do zawarcia w decyzji o warunkach zabudowy zapisu przewidującego możliwość usytuowania obiektu na granicy z działką sąsiednią. Ustalenia powyższe powinny zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. W szczególności winny w nim znaleźć się ustalenia dotyczące charakteru działek sąsiednich (czy sąsiednie działki są działkami budowlanymi). Tych ustaleń za organ Sąd poczynić samodzielnie nie może, a ich brak stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak uzasadnienia dla zaakceptowania usytuowania planowanego budynku na granicy działki świadczy także o wydaniu decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2017 r., akceptująca rozstrzygnięcie organu I instancji wydane z opisanymi powyżej naruszeniami przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, także przepisy te narusza w sposób mający wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. – ją uchylił. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że w tej sprawie zakresem rozstrzygnięcia mógł objąć jedynie zaskarżoną decyzję autokontrolną, ponieważ w tutejszym Sądzie zawisła sprawa ze skargi M. D. na poprzedzającą ją decyzję kasacyjną, uchylającą decyzję organu I instancji (sygn. akt II SA/Gd 244/17), w której Sąd kontrolować będzie zasadność wydania decyzji kasacyjnej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł.