II SA/Gd 413/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi E. M. i W. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 listopada 2001 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 września 2001 r., mocą której nakazano U. K., S. K. i J. K. rozbiórkę wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę: obiektu budowlanego - domku o konstrukcji drewnianej o powierzchni zabudowy 24 m2 wraz z elementami betonowymi, na których obiekt postawiono oraz chodnikiem z płyt betonowych oraz wjazdem z płyt chodnikowych i płyt "Jomb"; obiektu budowlanego – ustępu na 1 oczko o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem wraz ze zbiornikiem oraz obiektu budowlanego - natrysku o konstrukcji drewnianej obłożonego blachą wzniesionych na działce nr [...] w K., gmina W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 4199/0, oddalił skargę U., S. i J. K. na tę decyzję. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po stwierdzeniu, że obiekty budowlane objęte przywołanym nakazem rozbiórki nie zostały rozebrane i po ustaleniu, że na mocy aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 20 sierpnia 2004 r. właścicielami przedmiotowej nieruchomości zostali E. M. oraz W. M., pismem z dnia 30 stycznia 2014 r., przesłał nowym właścicielom upomnienie wzywające do wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przypadku nie wykonania rozbiórki. W upomnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 548 Kodeksu Cywilnego z chwilą wydania rzeczy sprzedanej przechodzą na kupującego wszelkie korzyści i ciężary związane z rzeczą. Upomnienie to zostało przesłane w jednej przesyłce wspólnie do W. i E. M. i zostało odebrane, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, przez E. M. w dniu 12 lutego 2014 r. Pismem z dnia 18 lutego 2014 r. E. i W. M. wnieśli zażalenie na pismo stanowiące upomnienie i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2014 r., stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia a Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 367/14, oddalił skargę wniesioną na to postanowienie. Ponieważ, pomimo upomnienia obiekty objęte nakazem rozbiórki nadal nie zostały rozebrane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął w stosunku do E. i W. M. postępowanie egzekucyjne wystawiając w dniu 28 lutego 2014 r. tytuł wykonawczy nr [...], który za zwrotnym potwierdzeniem odbioru został skierowany w jednej przesyłce wspólnie do E. i W. M. i został odebrany przez E. M. w dniu 5 marca 2014 r. Pismem z dnia 10 marca 2014 r. (data wpływu do organu - 14 marca 2014 r.) E. i W. M. wnieśli zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, wskazując, że obiekty opisane w upomnieniu i w tytule wykonawczym nie istnieją a oni nie są osobami zobowiązanymi do dokonania rozbiórki. Upomnienie nie zawiera precyzyjnego oznaczenia obowiązku podlegającego wykonaniu a tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów formalnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2014 r. nr [...], oddalił zarzuty wniesione przez E. i W. M. w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji a dotyczące tytułu wykonawczego z dnia 28 lutego 2014 r. Uzasadniając zajęte stanowisko, organ wyjaśnił, że wystawiony tytuł wykonawczy zawiera wszystkie elementy zawarte w art. 27 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji a w upomnieniu zawarto wszystkie informacje oraz określono obiekty podlegające rozbiórce zgodnie z decyzją administracyjną. Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego E. i W. M. wnieśli zażalenie, domagając się umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego i podnosząc, że na ich działce określone w postanowieniu obiekty budowlane nie istnieją. Działkę nabyli w 2011 r. a nie jak podaje organ I instancji w 2004 r. Zaś istniejący na działce obiekt jest obiektem gospodarczym niewymagającym pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia. Ponadto podnieśli, że tytuł wykonawczy nie zawiera wszystkich elementów, a upomnienie z dnia 30 stycznia 2014 r. nie odpowiada wymogom formalnym oraz nie określono w nim precyzyjnie jaki obowiązek ciąży na E. M. i W. M.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 19 maja 2014 r. nr [...], uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 kwietnia 2014 r. i umorzył postępowanie egzekucyjne organu I instancji prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 28 lutego 2014 r. Organ stwierdził bowiem, że w przedmiotowej sprawie nie można było prowadzić postępowania egzekucyjnego, ponieważ upomnienie z zagrożeniem z dnia 30 stycznia 2014 r. organ I instancji przesłał E. M. i W. M. w jednej przesyłce pocztowej za jednym zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Upomnienie to, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, odebrała tylko E. M.. Powyższe świadczy, że W. M. nie zostało doręczone upomnienie. Zgodnie zaś z art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż taki obowiązek ciążył na wierzycielu. Organ wskazał, że tytuł wykonawcy z dnia 28 lutego 2014 r. został także błędnie przesłany E. i W. M. w jednej przesyłce za jednym zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Jednocześnie organ wyjaśnił, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzez wystawienie tytułu wykonawczego na nowych właścicieli działki, którymi są E. M. i W. M., na której znajdują się obiekty objęte nakazem rozbiórki, jest zgodne z przepisami art. 548 Kodeksu Cywilnego a oczywista omyłka organu I instancji w dacie nabycia działki nie ma znaczenia, gdyż istotne dla organu jest tylko to, że skarżący są aktualnie prawnymi właścicielami przedmiotowej działki. Organ zaznaczył również, że z treści zażalenia i dokonanych przez organ I instancji w dniu 31 marca 2014 r. oględzin wynika, że na działce nr [...] znajdują się te same obiekty budowlane, co do których została wydana decyzja nakazująca ich rozbiórkę. Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i W. M., domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że w ich ocenie postępowanie egzekucyjne należało umorzyć z uwagi na niedopuszczalność egzekucji w przedmiotowej sprawie, gdyż opis budynku podlegającego rozbiórce jest niezgodny ze stanem faktycznym. Ponadto, ich zdaniem, orzekające w sprawie organy nie zbadały stanu faktycznego sprawy oraz uniemożliwiły skarżącym odniesienie się do zgromadzonych w sprawie materiałów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga E. i W. M. nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Postępowanie, w wyniku którego zostało wydane zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1a pkt 20 tej ustawy zobowiązanym – jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osoba lub jednostka, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają. Z kolei art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) stanowi, że czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego, obowiązany jest dokonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W orzecznictwie wyjaśniono, że z art. 52 ustawy Prawo budowlane wynika jednoznacznie, że obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części nakazany decyzją obciąża nie tylko inwestora (osobę, która dopuściła się samowoli budowlanej), ale także właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Okoliczność, że inwestor i właściciel obiektu budowlanego, który był stroną w postępowaniu, w którym została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę, po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę zbył nieruchomość, nie oznacza, że obowiązek wykonania decyzji nie obciąża już ani inwestora, ani aktualnego właściciela nieruchomości. W takich przypadkach obowiązek wykonania decyzji obciąża także aktualnego właściciela nieruchomości i także w stosunku do niego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1071/05, orzeczenia.cbois.nsa.gov.pl). Art. 548 § Kodeksu cywilnego wskazuje, że z chwilą wydania sprzedanej rzeczy przechodzą na kupującego korzyści i ciężary związane z rzeczą oraz niebezpieczeństwo przypadkowej jej utraty lub uszkodzenia. Mimo, że przepisy Kodeksu cywilnego regulują stosunki cywilnoprawne, to jednak omawiany przepis rozstrzyga, która ze stron umowy kupna – sprzedaży rzeczy od chwili jej wydania kupującemu ponosi ciężary i obowiązki związane z tą rzeczą. Do ciężarów tych należą też obciążające rzecz obowiązki o charakterze publicznoprawnym jak podatki, różnego rodzaju opłaty itp. (zob. Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga III, t. II, praca zbiorowa, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1997, s. 24). Jeżeli występuje więc następstwo prawne (czyli sprawa dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego) obowiązek administracyjny przechodzi z mocy prawa na następcę prawnego zobowiązanego. Co więcej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 24 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 39/03 (ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 138) wyjaśnił, że zobowiązanie się sprzedającego obiekt budowlany, zawarte w umowie sprzedaży nieruchomości składającej się m.in. z tego obiektu, do wykonania rozbiórki części obiektu nakazanej ostateczną decyzją administracyjną stanowiącą tytuł egzekucyjny nie ma wpływu na przejście obowiązku wykonania nakazu rozbiórki z mocy prawa na nabywcę nieruchomości. W konsekwencji uznać należało, że prawidłowo orzekające w sprawie organy uznały za zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 września 2001 r.– aktualnych właścicieli nieruchomości nr [...] w K. a więc E. i W. M.. Art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym, zobowiązanemu W. M. nie zostało doręczone upomnienie. Stosownie do treści art. 18 jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 40 kpa stanowi, że pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi (§ 1). W sprawie wszczętej na skutek podania złożonego przez dwie lub więcej stron pisma doręcza się wszystkim stronom, chyba że w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru (§ 3). Z powołanego przepisu wynika, że adresatem doręczeń jest strona tj. każda osoba fizyczna, której interesu prawnego postępowanie to dotyczy (art. 28 kpa). W razie zaś wielości stron postępowania administracyjnego pisma doręcza się wszystkim stronom. Jedynie, w razie, gdy postępowanie zostało wszczęte na skutek podania złożonego przez dwie strony lub więcej stron, które w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism, pisma doręcza się tylko tej stronie. Co więcej pisma kierowane do strony powinny być adresowane do niej imiennie, czyli adresując przesyłkę organ musi wymienić stronę jako indywidualnie określonego adresata, wobec którego jako podmiotu - dokonywana jest czynność doręczenia. Każdej bowiem z tych osób odrębnie przysługują określone w kodeksie postępowania administracyjnego usprawnienia. Bez znaczenia przy tym pozostaje czy interesem prawnym mającym to samo, czy też takie samo źródło legitymuje się więcej niż jedna osoba. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują udziału w postępowaniu podmiotu zbiorowego, choćby podmiot ten mieli tworzyć małżonkowie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 711/13, Lex nr 1430674). Dlatego też pogląd jakoby doręczenie pism i decyzji jednemu ze współmałżonków, wywierało taki sam skutek jakby doręczono go obojgu, uznać należy za błędny, bo nie znajdujący uzasadnienia w przepisach prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 2 lutego 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 298/00, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 505/07, Lex nr 516800; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 24/12, Lex nr 1139020; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1735/00, Lex nr 203427). Przesłanie upomnienia z dnia 30 stycznia 2014 r. w jednej przesyłce zarówno do E. jak i W. M. naruszało przepis art. 40 kpa i skutkowało brakiem skutecznego doręczenia. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru tej przesyłki uznać można jedynie, że została ona dostarczona E. M.. Przesyłka ta nie może być także uznana za skutecznie doręczoną W. M. w żadnym z trybów doręczeń określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym także w trybie doręczenia zastępczego przewidzianym w art. 44 kpa. W wyniku nieprawidłowego zaadresowania przesyłki, wspólnie do wielu stron postępowania, nie można bowiem w ogóle uznać, że wystąpiła niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 kpa, co - w świetle art. 44 § 1 kpa - stanowi przesłankę zastosowania trybu doręczenia zastępczego. W sytuacji, gdy przesyłka ma więcej niż jednego adresata, nie ma możliwości ustalenia, w stosunku do którego z nich zachodziła niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 kpa. Dodatkowo warto podkreślić, że doręczenie upomnienia posiada charakter czynności wymagającej osobistego działania zobowiązanego z uwagi na explicite personalny kierunek oddziaływania powyższej normy postępowania, a ściślej - treści upomnienia. Nie sposób bowiem pominąć faktu, że to na zobowiązanym ciążą określone w decyzji lub przepisie prawa obowiązki i to w stosunku do jego majątku mogą zostać skierowane tak poważne środki przymusu administracyjnego, do których zaliczane są środki egzekucyjne (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt SA/Gd 64/07, orzeczenia.cbois.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1122/05, Lex nr 190707). Za osobistym charakterem czynności doręczenia upomnienia przemawia również okoliczność, iż celem instytucji upomnienia, uregulowanej w art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. Zatem informacja o zagrożeniu egzekucją i wezwanie do uregulowania zaległości ma w istocie doprowadzić do wykonania określonego obowiązku przez zobowiązanego. Upomnienie jest swego rodzaju ostatnim sygnałem kierowanym do zobowiązanego, dającym szansę uniknięcia mu dolegliwej egzekucji. Przypomina ono o powinności wykonania obowiązku, które - również w interesie strony - może być dobrowolne, ale zagrożone jest realizacją w drodze egzekucji administracyjnej (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 717/08, LexPolonica nr 2152719). Brak skutecznego doręczenia upomnienia zobowiązanemu musiał skutkować, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu, umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu. Organy egzekucyjne w toku czynności dowodowych zweryfikowały okoliczność realizacji nakazu rozbiórki i ustaliły, że objęte nakazem rozbiórki obiekty budowlane nie zostały rozebrane. Ustalenia te mają potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Słusznie wywodzą organy, że okoliczności dokonania rozbiórki, na którą powołują się skarżący, nie zdołali oni w postępowaniu udowodnić. Nie przedstawili bowiem samodzielnie żadnej dokumentacji, która potwierdzałaby ten fakt, a w organach nadzoru budowlanego brak jest również dokumentów, które przynajmniej pośrednio potwierdzałyby wykonanie decyzji rozbiórkowej. Z dokonanych przez organ I instancji w dniu 31 marca 2014 r. oględzin wynika, że na działce nr [...] znajdują się obiekty budowlane, co do których została wydana decyzja nakazująca ich rozbiórkę. Ustalenia tego nie zakwestionowali skarżący w zażaleniu, twierdząc jedynie, że istniejący na działce obiekt jest obiektem gospodarczym niewymagającym pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem i działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił skargę.