II SA/Gd 418/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. Sprzeciw M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 maja 2019 r., nr [...], wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 20 listopada 2018 r. Z. W. zwrócił się do Burmistrza Miasta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego na terenie działki nr [...] w K., obręb [...], budynku z przeznaczeniem na funkcje mieszkaniowe. Pismem z dnia 22 listopada 2018 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na wniosek Z. W. i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, złożenia uwag, wniosków i zastrzeżeń. W dniu 19 grudnia 2018 r. z dokumentacją zapoznał się w imieniu M. K. jej mąż, nie wnosząc żadnych uwag. Pismem z dnia 27 grudnia 2018 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze sporządzoną w sprawie analizą urbanistyczno – architektoniczną oraz formalno-prawną a także z projektem decyzji. W dniu 7 stycznia 2019 r. z dokumentacją zebraną w sprawie zapoznała się M. K., nie wnosząc żadnych uwag. Decyzją z dnia 18 stycznia 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 63 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), Burmistrz Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego na terenie działki nr [...] w K., obręb [...], budynku z przeznaczeniem na funkcje mieszkaniowe. Uzasadniając wydaną decyzję Burmistrz wskazał, że przeprowadzona analiza stanu faktycznego i formalno-prawnego dowodzi, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projektowana inwestycja zgodna jest bowiem z wymogami zrównoważonego rozwoju oraz ładu przestrzennego, wymaganiami urbanistyki i architektury, walorami architektonicznymi i krajobrazowymi oraz innymi wymienionymi w art. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w otoczeniu działki nr [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa i usługowa położona wzdłuż ul. G. i P. Ponieważ inwestycja jest nadbudową budynku nie będzie stanowiła sąsiedztwa uciążliwego w nawiązaniu dla zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Od decyzji Burmistrza Miasta odwołanie wniosła M. K. zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem art. 73 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie jej zapoznania się z całokształtem materiału dowodowego sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 maja 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) – zwanej dalej k.p.a., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta z dnia 18 stycznia 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie wyjaśniono funkcji nadbudowywanego budynku i nie zbadano kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania tego obiektu lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zarówno bowiem wniosek, decyzja oraz analiza, stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji, nie wskazują funkcji budynku, którego dotyczy nadbudowa. Z wniosku inwestora i decyzji wynika jedynie, że nadbudowa ma być przeznaczona na cele mieszkalne. Określenie funkcji istniejącego budynku, którego dotyczy wnioskowana nadbudowa, jest zaś istotne, gdyż w sytuacji, gdy istniejący budynek nie jest budynkiem mieszkalnym, to nadbudowa takiego budynku o funkcje mieszkalne wiąże się także ze zmianą sposobu użytkowania takiego budynku. Jeśli przedmiotowy budynek to budynek np. usługowy, to nadbudowa o funkcję mieszkalną będzie powodowała zmianę funkcji tego budynku z usługowej na usługowo-mieszkaniową czy też mieszkaniowo-usługową. W tej sytuacji ocena spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprowadzać się powinna do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Kolegium zauważyło przy tym, że z załączonej do wniosku fotografii oraz z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w analizie nie wynika aby wnioskowany do nadbudowy budynek, posiadał funkcję mieszkaniową, fotografie wskazują wręcz na funkcję usługową tego budynku. Niewątpliwie, budynek ten nie jest budynkiem wyłącznie mieszkaniowym, gdyż z fotografii wynika, że znajdują się tam lokale usługowe. Kolegium wskazało także, że z informacji z rejestru gruntu wynika, że współwłaścicielami działki nr [...] jest m.in. M. P. i H. P., przy czym dla każdej z tych osób wpisane są w informacji inne adresy. Osoby te są stronami w przedmiotowym postępowaniu. W toku postępowania organ wysyłał korespondencję dla tych osób tylko na jeden z adresów. Ponieważ zwrotne poświadczenia odbioru znajdujące się w aktach sprawy budzą wątpliwości odnośnie skuteczności doręczenia M. P. pism organu, w tym zaskarżonej decyzji, konieczne jest zawiadomienie M. P. o toczącym się postępowaniu zgodnie z adresem podanym w informacji z rejestru gruntów i umożliwienie mu zapoznania się z aktami sprawy. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy mieć na uwadze czy na dzień orzekania nie obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, do sporządzenia którego Rada Miasta przystąpiła uchwałą nr [...] z dnia 17 czerwca 2009 r. We wniesionym do Sądu sprzeciwie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. K. wniosła o jej uchylenie, zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7 k.p.a., poprzez nieodniesienie się do podniesionych przez nią w odwołaniu zarzutów. Rozpoznając wniesiony sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 maja 2019 r., nr [...], wydana została na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, Lex nr 2394299). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, powołany wcześniej komentarz teza 18). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze okoliczności uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Burmistrza Miasta z dnia 18 stycznia 2019 r. wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie przy tym z treścią art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Stosownie zaś do treści art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Z powołanego przepisu wynika, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy decyzji o warunkach zabudowy organ obowiązany jest przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe, a w tym analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, które wynikają z odrębnych przepisów, oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wydanie decyzji wiąże się z dokonaniem analizy dwóch elementów – po pierwsze, jest to analiza zasad zagospodarowania terenu wynikająca z przepisów odrębnych, a więc zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji, a po drugie, jest to analiza stanu faktycznego i prawnego dotycząca nieruchomości, na której planuje się realizację inwestycji. Analiza ta obejmuje m.in. ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem i aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 902/08, LEX nr 561987). Ustalenie aktualnego zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, w tym funkcji istniejącej zabudowy, której rozbudowania dotyczy prowadzone postępowanie, ma istotne znaczenie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania przestrzennego terenu, gdyż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenie to ma ponadto istne znaczenie, gdyż jak już wcześniej wskazano, przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że również zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Narzędziem obrazującym warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy a także stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nazywana analizą urbanistyczno-architektoniczną. W myśl bowiem § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. Słusznie zauważyło zaś orzekające w niniejszej sprawie Kolegium, że z akt niniejszej sprawy a przede wszystkim ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej nie wynika, jaka jest funkcja nadbudowywanego budynku znajdującego się na terenie działki nr [...] w K., co uniemożliwia ustalenie, jaką funkcję będzie miał cały budynek po dokonaniu nadbudowy o funkcję mieszkalną i czy w związku z planowaną nadbudową nie dojdzie do zmiany sposobu użytkowania istniejącego nadbudowywanego budynku. Ustalenie to jest zaś istotne dla ustalenia, czy rozbudowany budynek, będzie miał funkcję, która da się pogodzić z funkcją zastaną w terenie analizowanym. Okoliczności te nie wynikają również z treści złożonego w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, na co także wskazało Kolegium. Powyższe uchybienie nie mogło być przy tym konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Sporządzenie analizy urbanistycznej jest bowiem podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Istotna wadliwość analizy urbanistycznej oznacza naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Potrzeba sporządzenia nowej analizy urbanistycznej w sprawie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Dotyczy to także wskazywanej przez Kolegium wadliwości samego wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie sprecyzowania przedmiotu żądania. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, wydanie w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej było w pełni uzasadnione i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Na marginesie jedynie wskazać należy, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, wydana została na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od decyzji organu I instancji. W odwołaniu tym skarżąca sama podnosiła, że postępowanie przed organem I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za niezasadne zarzuty strony skarżącej co do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Wady w postępowaniu organu I instancji w istocie uniemożliwiły bowiem poddanie kontroli organu odwoławczego zasadności i legalności przyjętego rozwiązania. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.