II SA/Gd 484/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 sierpnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu "A" Spółki z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 20 maja 2025 r., nr WI-I.7840.3.1.2025.KM w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej "A" Spółki z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1077 zł (tysiąc siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Objęta sprzeciwem decyzja Wojewody Pomorskiego z 20 maja 2025 r. zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta Gdańska decyzją z 6 grudnia 2024 r., po rozpoznaniu wniosków: A.A.-Z.Z. o wznowienia postępowania administracyjnego - odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Gdańska 25 stycznia 2024 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego – domu wycieczkowego, ul. [...], działka nr [...] obręb [...], bowiem wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadające w swojej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał między innymi, że analizując zakres prac przedstawionych w projekcie oraz dodatkowe materiały dostarczone przez pełnomocnika inwestora, organ wyznaczył obszar oddziaływania inwestycji i dokonał jego analizy. W związku z tym zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz o możliwości wniesienia wniosków i zastrzeżeń w terminie siedmiu dni to daty otrzymania zawiadomienia. Po analizie złożonych uwag organ w dniu 9 października 2024 r. postanowił przyznać status strony Pani M. F. i Panu J. F. oraz odmówił przyznania statusu strony pozostałym wnioskodawcom (wydał w tym zakresie postanowienie). Prezydent Miasta stwierdził także, że sam fakt oddziaływania inwestycji na nieruchomość sąsiednią nie stanowi podstawy do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż obszaru oddziaływania obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenia w zabudowie terenu, co nie oznacza jednak, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Organ stwierdził również, że wnioskodawcy wskazują na swoje prawo do zabudowy nieruchomości ścianą z otworem okiennym lub drzwiowym w odległości 4 m od granicy nieruchomości, które to prawo podlega ograniczeniu, w związku z realizacją inwestycji. Jednocześnie zdaniem Prezydenta Miasta należy wskazać, że inwestor załączył do akt sprawy analizę możliwości rozbudowy istniejącego budynku wnioskodawców w zgodzie z obowiązującym na terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego uznać należy, iż wprowadzone ograniczenie nie pozbawi wnioskodawców możliwości zabudowy nieruchomości. Jednocześnie wnioskodawcy nie posiadają prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, której wykonanie byłoby niemożliwe w związku z realizacją inwestycji na nieruchomości sąsiedniej. Kontynuując organ stwierdził, że analizując ponownie zgromadzony materiał dowodowy stwierdzić należy, że inwestor spełnia wszystkie wymagania wynikające z art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, związku z czym organ zobligowany był wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, a brak udziału w postępowaniu Pani M. F. oraz Pana J. F. nie miał wpływu na treść wydanej decyzji. Odwołania od powyższej decyzji Prezydenta Miasta wnieśli Państwo M. i J. F. oraz Pan M. F. Wojewoda Pomorski po rozpoznaniu wniesionych odwołań decyzją z 20 maja 2025 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził m.in., że oceniając, że pozostałym wnioskodawcom, tj. A.A.-Z.Z., nie przysługuje przymiot strony postępowania, czyli nie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Prezydent Miasta Gdańska nie wydał decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej, w związku ze stwierdzeniem braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Decyzja taka nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, bowiem wydanie jej jest tylko następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia, w stosunku do wyżej wymienionych, Prezydent Miasta Gdańska, przywołując przepisy art. 149 § 1 i § 2, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 150 § 1 k.p.a., wydał natomiast postanowienie z 9 października 2024 r. o odmowie przyznania statusu stron postępowania. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że postępowanie organu pierwszej instancji było wadliwe. Dalej organ odwoławczy podał, że Prezydent Miasta Gdańska, po wszczęciu postępowania z wniosku A.A.-Z.Z., postanowieniem z 10 lipca 2024 r., nie zakończył w stosunku to wymienionych wnioskodawców, postępowania wznowieniowego w sposób przewidziany w przepisach k.p.a., w szczególności w art. 151 k.p.a. Postępowanie to wszczęte na wniosek wymienionych wnioskodawców, pomimo wydania decyzji merytorycznej i kończącej postępowanie w pierwszej instancji w odniesieniu do Państwa M. i J. F., w dalszym ciągu jest w toku pierwszoinstancyjnym, przed Prezydentem Miasta Gdańska. Powyższe powoduje, że Wojewoda Pomorski nie ma możliwości, do czasu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji kończącej wszczęte postępowanie administracyjne dla wszystkich wnioskodawców, merytorycznego rozpoznania sprawy na etapie drugoinstancyjnym, z odwołania zarówno Państwa M. i J. F. – uznanych za strony postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, jak i Pana M. F. – w stosunku do którego, do chwili obecnej, organ pierwszej instancji formalnie nie orzekł co do posiadania przymiotu strony tego postępowania, a któremu doręczył decyzje merytoryczną. Rozstrzygnięcie merytoryczne organu drugiej instancji byłoby przedwczesne. W ocenie Wojewody Pomorskiego stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w ww. postanowieniu dotyczące braku posiadania legitymacji materialnoprawnej w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę przez A.A.-Z.Z., było niedostatecznie uzasadnione. Prezydent Miasta Gdańska swoje stanowisko oparł zasadniczo tylko na przedłożonej przez inwestora opinii wraz z analizą nasłonecznienia (pismo z 25 lipca 2024 r.), ograniczając zakres badania obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie tylko pod kątem przesłaniania i zacieniania. Przedstawiona przez inwestora analiza nasłonecznienia jest sporządzona w sposób budzący zastrzeżenia tutejszego organu. Z analizy tej nie wynika przede wszystkim, którego dnia równonocy ona dotyczy. Z kolei w odniesieniu do nieruchomości Państwa M. i J. F., również nie obrazuje rzeczywistego wpływu inwestycji na istniejącą już zabudowę na działce nr [...], bowiem w analizie nie określono położenia okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i możliwości naturalnego ich oświetlenia, nadto nie uwzględniono własnego cienia rzucanego przez budynek na tej działce, ale także nie wykazano zabudowy na działkach nr [...] i [...] (czyli po zachodniej stronie działki nr [...]), od której cienia padającego na zabudowę na działce nr [...] również nie uwzględniono. Organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta Gdańska, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oceniając legitymację wnioskodawców do bycia stroną postępowania oraz rozważając w tym zakresie interes ich prawny wyjaśni dokładnie stan faktyczny sprawy i rozpozna badaną kwestię w jej całokształcie, a następnie da temu wyraz w odpowiedniej decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o art. 151 k.p.a., spełniającej wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Organ drugiej instancji stwierdził również, że wydana przez Prezydenta Miasta Gdańska decyzja z 25 stycznia 2024 r. o pozwoleniu na budowę budynku z dachem mansardowym o połaciach nachylonych pod kątem 84° i 20° jest niezgodna z przepisami szczegółowymi obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 6 grudnia 2024 r. o odmowie uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę należało uchylić jako niezasadną. Dalej Wojewoda podniósł, że Prezydent Miasta błędnie uznał, że inwestycja nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawartych w pkt 7.3 karty terenu 003, w kwestii zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 30%. Ponadto w ocenie Wojewody - po analizie rzeczywistych rozwiązań projektowych niniejszej inwestycji należało wskazać, że de facto przedmiotem zamierzenia jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, tj. budynku o funkcji wyłączonej, wskazanej w pkt. 4.5 karty terenu nr 003, co czyni inwestycję niezgodną z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego także w zakresie przeznaczenia terenu. Końcowo Wojewoda nakazał Prezydentowi Miasta Gdańska rozpoznać wnioski A.A.-Z.Z. oraz w stosunku do nich wydać rozstrzygnięcie przewidziane przepisami k.p.a., zaś w wyniku ponownego rozpoznania wniosku Państwa M. i J. F., którym przysługuje przymiot stron postępowania zakończonego inkryminowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, wyda rozstrzygnięcie co do istoty, stosując się do wytycznych organu odwoławczego. Jednocześnie wydając rozstrzygnięcie w trybie przewidzianym w art. 151 k.p.a. (bądź rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę wielość wnioskodawców oraz odmienność ich interesu prawnego w udziale w postępowaniu i w zależności od ustalenia czy dla poszczególnych wnioskodawców zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) organ pierwszej instancji ponownie dokona merytorycznej, rzetelnej oceny zatwierdzonego badaną decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego w zakresie wskazanym w art. 35 Prawa budowlanego oraz ustosunkuje się do zarzutów wnioskodawców zawartych we wnioskach o wznowienie postępowania jak i pismach składanych w toku całego postępowania. Sprzeciw od decyzji Wojewody Pomorskiego z 20 maja 2025 r. wniosła I. sp. z o.o. (Skarżącą), będąca beneficjentem pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta Gdańsk z 25 stycznia 2024 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: k.p.a.) – poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami umożliwiającymi zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. (organ powołuje się do odmiennej oceny stanu faktycznego i prawnego dokonanego przez organ pierwszej instancji, co nie realizuje przesłanek umożliwiających przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia); art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. - poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia podczas gdy organ drugiej instancji nie wskazał do jakiego naruszenia przepisów postępowania doszło, ani jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, (organ drugiej instancji nie wskazał, w jakim zakresie doszło do niewyjaśnienia zakresu sprawy administracyjnej istotnego dla jej rozstrzygnięcia), nie wskazał więc na zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, ponadto nie wskazał faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; art. 138 § 2 in fine k.p.a. - poprzez wskazanie organowi pierwszej instancji wadliwych oraz zbyt ogólnych zaleceń co do dalszego procedowania; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego wadliwe niezastosowanie mimo, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu oraz pomimo braku przesłanek do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia; art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 199 roku prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418, dalej jako: prawo budowlane) - poprzez nieuprawnione uznanie, że organ pierwszej instancji wadliwie nie wydał decyzji w stosunku do A.A.-Z.Z., oraz wadliwe uznanie, że postępowanie przed organem pierwszej instancji wobec tych osób nie zostało zakończone, mimo, że osoby te nie posiadały przymiotu strony postępowania i postępowanie wobec nich przed organem pierwszej instancji zostało zakończone; art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustalenie stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę musi zakładać potencjalność i ewentualność oddziaływań projektowanej nieruchomości, a więc jedynie potencjalny interes. Skarżąca Spółka wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji - na podstawie art. 151a zdanie pierwsze p.p.s.a.; 2) wymierzenie organowi grzywny według norm przepisanych na podstawie art. 151a zdanie drugie p.p.s.a.; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 oraz w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe oznacza, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. Sąd administracyjny w tym postępowaniu nie rozstrzyga bowiem o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe (por. wyrok NSA z 30 września 2022 r., I OSK 1416/22). Przy czym istotne jest, iż stosownie do treści art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że krąg stron postępowania przed sądem administracyjnym został wskazany w art. 32 i art. 33 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl art. 33 p.p.s.a. stronami (uczestnikami na prawach strony) postępowania przed sądem administracyjnym mogą być także inne podmioty, m.in. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1). W związku z tym wyłączenie stosowania art. 33 w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw i organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy. W związku z takim stanem prawnym w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 5 września 2023 r., II OSK 1642/23 i wskazane tam wyroki NSA: z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; z 30 września 2020 r.; II OSK 1984/20, z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19; z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2030/19; z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/1; z 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18). Istotne jest, że tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy ma istotny wpływ na wynik jej rozstrzygnięcia. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Dla kwalifikacji postępowania dowodowego do postępowania wyjaśniającego, podstawowe znaczenie ma wyznaczona granica kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w art. 138 § 2 k.p.a. Kompetencja merytoryczna organu odwoławczego jest dopuszczalna, gdy w aktach sprawy jest materiał dowodowy, który daje podstawę ustalenia, że w sprawie spełniony jest stan faktyczny zapisany w normie prawa materialnego. Daje zatem podstawę do stwierdzenia, że odpowiada zapisanemu w normie prawa materialnego. Braki w materiale dowodowym, które wykluczają takie stwierdzenie przez organ odwoławczy odpowiada przesłance ustanowionej w art. 138 § 2 k.p.a. W takim przypadku nie można ocenić, że sprawa była rozpoznana przez ustalenie stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji. Wyznaczenie granic uzupełniającego postępowania wyjaśniającego następuje w oparciu o przepis materialnego prawa administracyjnego będącego podstawą rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 19, Warszawa 2024). W przedmiotowej sprawie Wojewoda nie wskazuje na braki postępowania dowodowego, tym bardziej na braki uniemożliwiające kwalifikację prawną stanu faktycznego sprawy do normy prawa materialnego. Zasadny jest przy tym zarzut sprzeciwu, że decyzja Wojewody nie zawiera żadnych wskazań dla organu pierwszej instancji odnoszących się do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Podkreślić należy, że z istoty prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego wynika prawo obywateli i obowiązek organów administracji do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie to polega na zastosowaniu norm prawa administracyjnego celem udzielenia uprawnienia lub nałożenia obowiązku. Możliwe jest to wyłącznie przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, zatem uchylenie się przez organ drugiej instancji od wydania decyzji merytorycznej konieczne jest wyłącznie wtedy, kiedy braki ustaleń stanu faktycznego dokonanego przez organ pierwszej instancji uniemożliwiają dokonanie subsumpcji, a zakres postępowania dowodowego nie może być konwalidowany przez organ drugiej instancji, bez naruszenia zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Odnosząc się w kontekście powyższych rozważań do stanowiska Wojewody dotyczącego stron postępowania zauważyć trzeba, że organ odwoławczy słusznie zauważył (str. 8 uzasadnienia decyzji), że określenie stron postępowania dokonywane jest na podstawie norm prawa materialnego. To oznacza, że w sytuacji, gdy organ drugiej instancji nie powołuje się na braki postępowania uniemożliwiające ocenę statusu strony postępowania, to kwestia ta nie zawiera się w ogóle w dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda błędnie przy tym uznał, że wnioski A.A.-Z.Z. o wznowienia postępowania administracyjnego nie zostały rozpoznane przez Prezydenta Miasta Gdańska. Jak wynika bowiem z decyzji tego organu 6 grudnia 2024 r., wydana ona została po rozpoznaniu tych także wniosków, co oznacza, że organ pierwszej instancji sprawę administracyjną wszczętą przedmiotowymi wnioskami załatwił decyzją 6 grudnia 2024 r. Odrębną kwestią jest ocena, czy taki sposób załatwienia sprawy jest prawidłowy, niemniej z uwagi na granice rozpoznawania sprawy wyznaczone treścią art. 64e p.p.s.a., ocena ta leży poza granicami rozpoznania niniejszej sprawy przez Sąd. Na marginesie rozważań zauważyć jedynie należy, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że konieczność wydania określonej decyzji uzasadniałaby zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy rozpoznaje w tej sprawie odwołanie od decyzji 6 grudnia 2024 r. i co oczywiste nie może odnosić się do kwestii, które w jego ocenie powinny były, ale nie zostały załatwione odrębnymi decyzjami administracyjnymi. Odwołanie jest środkiem zaskarżenia od decyzji wydanej (art. 127 § 1 k.p.a.), natomiast środkiem prawnym służącym zwalczaniu bezczynności organu jest ponaglenie (art. 37 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda słusznie wskazał, że nie ma podstawy prawnej do rozstrzygania w formie postanowienia o statusie strony postępowania. W tej mierze argumentacja sprzeciwu nie znajduje uzasadnienia w k.p.a. Wojewoda w związku z tym stwierdził, że postanowienie z 9 października 2024 r. nie powoduje skutków prawnych, jednakże organ odwoławczy pominął analizę dalszego sposobu procedowania w sprawie, a także sposobu jej rozstrzygnięcia. Z podstawy prawnej wskazanej w decyzji 6 grudnia 2024 r. (art. 146 § 2 k.p.a.) oraz osnowy tej decyzji wprost wynika, że powodem odmowy wznowienia postępowania było to, że zdaniem Prezydenta Miasta - w jego wyniku zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadającą decyzji dotychczasowej. Taki merytoryczny sposób rozstrzygnięcia sprawy przeczy niewątpliwie prezentowanemu w trakcie postępowania stanowisku organu pierwszej instancji wskazującemu, że części wnioskodawców nie przysługuje status strony. Decyzja z 6 grudnia 2024 r. rozstrzygnęła bowiem merytorycznie wszystkie ze złożonych w sprawie wniosków o wznowienie postępowania, i jako taka została doręczona wszystkim wnioskodawcom. W k.p.a. brak jest podstaw prawnych do doręczania decyzji administracyjnej innym podmiotom niż strony postępowania. Zdaniem Sądu prowadzi to do wniosku, że pomimo wcześniej wyrażanego stanowiska (prawnie niewiążącego), Prezydent Miasta Gdańska końcowo uznał za strony wszystkich wnioskodawców, rozstrzygając merytorycznie zasadność ich żądań. Bez wątpienia bowiem prawnie wiążące jest rozstrzygnięcie decyzji, które może być prawidłowe bądź wadliwe niezależnie od prawidłowości bądź wadliwości jego uzasadnienia. Podkreślić ponownie należy, że ocena prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji oraz materialna prawna ocena podstaw określenia stron postępowania nie mieszczą się w granicach rozpoznawanej sprawy przez Sąd z uwagi na treść art. 64e p.p.s.a. Oznacza to, że przystępując do rozpoznania trzech wniesionych w sprawie odwołań Wojewoda powinien był je rozpoznać z uwzględnieniem okoliczności uznania przez organ pierwszej instancji za strony postpowania wszystkich wnioskodawców. Ponowna ocena prawna tej kwestii należy zaś do kompetencji i obowiązków organu odwoławczego. Odnosząc się natomiast do dalszych zarzutów Skargi stwierdzić należy, że są one w pełni uzasadnione. Ocena zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z ze zm.) nie należy do czynności wyjaśniających, objętych hipotezą normy z art. 138 § 2 k.p.a. Jest to typowa czynność zastosowania normy prawa materialnego do stanu faktycznego sprawy. Wojewoda w wydanej decyzji nie wskazał w żadnym zakresie, na jakąkolwiek konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego z uwagi na niemożność oceny zamierzenia inwestycyjnego w kontekście zgodności z planem miejscowym. Uwagi te odnoszą się wszystkich elementów tej oceny, w tym także do wskazywanej przez organ odwoławczy powierzchni biologicznie czynnej oraz charakteru zabudowy. Wszystkie te kwestie powinny zostać rozważone przez Wojewodę przy rozpoznawaniu sprawy w drugiej instancji w ramach merytorycznego załatwienia sprawy. Podobnie należy odnieść się do podnoszonych przez Wojewodę zastrzeżeń względem analizy nasłonecznienia, albowiem zastrzeżenia te odnoszą się nie do zakresu zebranego materiału dowodowego, ale do oceny określonej przesłanki merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych powodów, Sąd doszedł do przekonania, że wskazywane przez Wojewodę powody uzasadniające wydanie zaskarżonej decyzji, nie mogły być podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i dlatego na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1. wyroku. Sąd jednocześnie oddalił wniosek o wymierzenie Wojewodzie grzywny, nie znajdując w okolicznościach sprawy powodów do jej wymierzenia. Skarżąca Spółka nie uzasadniła wniosku o wymierzenie grzywny, natomiast w ocenie Sądu wydanie zaskarżonej decyzji nie było przez Wojewodę podyktowane chęcią unikania podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, natomiast wyniknęło z wadliwego przyjęcia, że część wniosków o wznowienie postępowania nie zostało rozpoznanych decyzją administracyjną oraz że taka okoliczność mogłaby stanowić podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu pozostałe argumenty wydania zaskarżonej decyzji są także oczywiście wadliwe niemniej uznać je należy za dodatkowy argument uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z powodów dotyczących przede wszystkim kwestii stron postępowania. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, instrument w postaci wymierzenia grzywny w trybie art. 151a § 1 p.p.s.a. powinien być stosowany przez sąd administracyjny o tyle wyjątkowo, o ile sąd stwierdzi, że skorzystanie przez organ odwoławczy z decyzji kasatoryjnej było oczywiście nieusprawiedliwione lub służyło w istocie jedynie niezałatwieniu ostatecznemu sprawy (R. Hauser, M. Wierzbowski, R. Stankiewicz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 9, 2025). Sąd w niniejszej sprawy takich oczywistych okoliczności nie stwierdził. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zaliczając do nich wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 960 zł. Sąd uznał jednocześnie, że niezbędny nakład pracy radcy prawnego oraz zawiłość sprawy uzasadniały przyznanie skarżącej Spółce podwójną stawkę kosztów zastępstwa procesowego. Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda zobowiązany będzie zastosować się do oceny i wskazań prawnych wynikających z powyższych rozważań Sądu. Organ drugiej w szczególności uwzględni, że wszystkie wnioski o wznowienie postępowania zostały merytorycznie załatwione decyzją organu pierwszej instancji z 6 grudnia 2024 r., a następnie bądź precyzyjnie wskaże braki w ustaleniach faktycznych organu pierwszej instancji, powodujące niemożność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, wyjaśniając jednocześnie dlaczego nie może tych braków uzupełnić w ramach kompetencji określonych w art. 136 k.p.a. i wyda decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bądź jeśli nie znajdzie ku temu podstaw – załatwi sprawę merytorycznie. Przywołane orzecznictwo dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.