II SA/Gd 5/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2025 roku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2024 roku, nr SKO Gd /805/24 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta Redy z dnia 12 stycznia 2024 r., nr UA.6730.1.14.2023.KG; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej C w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako: skarżąca, Spółka, inwestor) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z 6 listopada 2024 r., nr SKO Gd/805/24, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Redy (dalej jako: Burmistrz) z 12 stycznia 2024 r., nr UA.6730.1.14.2023.KG, wydaną w przedmiocie warunków zabudowy. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z 20 września 2023 r. Spółka zwróciła się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy "wolnostojącego urządzenia reklamowego z dwustronną tablicą o powierzchni 6 m x 3 m", na terenie części działki nr [...] (obręb [..]), położonej pomiędzy ul. G. a ul. G. w R. We wniosku wskazano, że urządzenie reklamowe stanowić ma posadowiony na fundamencie o wymiarach 4,2 m x 2,5 m słup o wysokości 5 m z dwustronną tablicą o wymiarach 6 m x 3 m. Powierzchnia zajęta pod urządzenie reklamowe ma wynosić 10 m2, szerokość minimalna 4,2 m do maksymalnej 6,5 m, wysokość minimalna 8 m do maksymalnie 9 m. Planowana inwestycja realizowana będzie w ramach istniejącej funkcji zabudowy usługowej. W piśmie z 19 października 2023 r. inwestor wyjaśnił, że obsługa urządzenia reklamowego odbywać się będzie poprzez wjazd na działkę nr [...], w tym na obszar zakresu wniosku, bezpośrednio z dwóch dróg publicznych przez istniejące wjazdy z ul. G. (działka nr [...]) oraz z ul. G. (działka nr [...]). Parkowanie samochodu technicznego służącego wklejeniu reklamy na najbliższym miejscu postojowym bezpośrednio obok urządzenia, wejście/zejście na konstrukcję urządzenia przy pomocy drabiny, bez użycia podnośnika. Samo umiejscowienie urządzenia nie zmieni obowiązujących aktualnie zasad obsługi działki nr [...] oraz jej dostępu do drogi publicznej. Zakres wniosku zostanie naniesiony na mapę załączoną do wniosku. W odpowiedzi na zapytanie organu o informacje dotyczące wydanych pozwoleń na budowę lub przyjętych zgłoszeń budowy nośników reklamowych, urządzeń reklamowych lub tablic reklamowych na terenie działek nr [...]-[...] obręb [...], położonych wzdłuż ul. G. w R., pismem z 14 listopada 2023 r. Starostwo Powiatowe w Wejherowie poinformowało, że odnaleziono dokumentację dotyczącą zgłoszenia robót budowlanych polegających na ustawieniu nośnika reklamowego nie związanego trwale z gruntem na dz. nr [...], obr. [...] oraz zgłoszenie robót budowlanych polegających na montażu pylonu reklamowego nie związanego trwale z gruntem na dz. nr [...], obr. [...]. W toku postępowania sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na jej potrzeby wyznaczono obszar analizowany o minimalnej szerokości 50 m, przyjmując, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi 15 m. Wskazano, że przedmiotowa działka jest częściowo zabudowana – poza terenem inwestycji na działce znajduje się zabudowa usługowa. W analizie wskazano, że nieruchomość objęta wnioskiem zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie drogi wojewódzkiej nr [...] (dz. nr [...]) - ul. G., wzdłuż której występują urządzenia reklamowe wolnostojące oraz wbudowane, stanowiące integralną część kompozycyjną elewacji budynków. Z uwagi na charakter inwestycji uznano, że w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zasadne jest przeanalizowanie wyłącznie wolnostojących nośników reklamowych. Jak zauważono, w obszarze analizowanym, na dz. nr [..], zlokalizowane jest wolnostojące urządzenie reklamowe towarzyszące zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, jednakże stwierdzono, że nie spełnia ono warunku legalności i dlatego nie może stanowić podstawy do ustalenia ww. parametrów dla przedmiotowej inwestycji. Z kolei sąsiedztwo terenu objętego wnioskiem stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, zabudowa usługowa oraz cmentarz, lecz zdaniem urbanisty występująca zabudowa o charakterze kubaturowym nie może stanowić odniesienia dla parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla projektowanego wolnostojącego urządzenia reklamowego, mimo iż stanowi ono kontynuację istniejącej na wnioskowanym terenie i w obszarze analizowanym funkcji zabudowy usługowej. Brak na analizowanym obszarze legalnych urządzeń reklamowych, dla których planowana inwestycja stałaby się kontynuacją parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, świadczy o niewypełnieniu wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p." Odnośnie pozostałych wymogów w analizie ustalono, że inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. W tych okolicznościach, decyzją z 12 stycznia 2024 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stwierdzając, że nie został spełniony warunek "dobrego sąsiedztwa". Uzasadniając powyższe wyjaśniono, że w obszarze analizowanym na działce nr [...] zlokalizowane jest wolnostojące urządzenie reklamowe towarzyszące zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, jednakże - mając na uwadze informacje udzielone przez referat Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego, że organ ten dysponuje tylko dokumentacją dotyczącą zgłoszenia robót budowlanych polegających na ustawieniu nośnika reklamowego nie związanego trwale z gruntem na dz. nr [...] oraz dotyczącą zgłoszenia robót budowlanych polegających na montażu pylonu reklamowego nie związanego trwale z gruntem na dz. nr [...], czyli na działkach znajdujących się poza obszarem analizowanym, Burmistrz uznał, że występujące w obszarze analizowanym urządzenie reklamowe na dz. nr [...] nie spełnia warunku legalności i nie może stanowić podstawy do ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odstąpiono więc od ustalenia parametrów zabudowy i zagospodarowania, nie przychylając się tym samym do wniosku inwestora. Ponadto organ zwrócił uwagę, że na obszarze miasta R. procedowana jest tzw. "uchwała krajobrazowa", dotycząca zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Zgodnie z regulacjami wyłożonego do publicznego wzglądu projektu, w przypadku wejścia w życie ww. uchwały, projektowana inwestycja naruszałaby również przepisy odrębne. W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 8 i art. 77 § 1 w związku z art. 7 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w wymaganym przepisami zakresie i w ten sposób nie wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a tym samym oparcie zaskarżonej decyzji na okolicznościach, które nie zostały udowodnione, lub na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych, co skutkowało wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji o charakterze uznaniowym, która w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest niedopuszczalna, a mianowicie: a) niezasadne przyjęcie, że nie zachodziła konieczność poszerzenia obszaru analizowanego, skoro w bliskim sąsiedztwie obszaru analizowanego występowały wolno stojące urządzenia reklamowe, co do których organ poczynił ustalenia o ich legalnym charakterze, natomiast w granicach obszaru analizowanego miało funkcjonować wolno stojące urządzenie reklamowe, które według tego organu nie spełnia warunku legalności, co implikowało jego pominięciem w zakresie ustalania parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, b) nie poczynienie przez organ odpowiednich i niewątpliwych ustaleń co charakteru wolno stojącego urządzenia reklamowego znajdującego się w obrębie obszaru analizowanego (legalne, nielegalne), a poprzestaniu na dowolnym przyjęciu, iż to urządzenie reklamowe nie spełnia warunku legalności, a tym samym nie może stanowić podstawy do ustalania parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy dla przedmiotowej inwestycji tylko z tej przyczyny, że Referat Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Wejherowie w piśmie z 14 listopada 2023 r. nie wyszczególnił dokumentacji dotyczącej tego urządzenia reklamowego a poprzestał na informacji, że posiada dokumentację odnośnie dwóch innych wolno stojących urządzeń reklamowych zlokalizowanych w bliskim sąsiedztwie obszaru analizowanego, nie stwierdzając jednak, aby urządzenie reklamowego funkcjonujące w obszarze analizowanym było samowolą budowlaną, c) nie uwzględnienie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym funkcji zabudowy usługowej, co wprost przyznaje organ pierwszej instancji, a pomimo to odstąpienie od ustalenia parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie z tej przyczyny, że w obszarze analizowanym nie występuje tożsamość projektowanego obiektu z obiektem istniejącym, tj. z innym wolno stojącym urządzeniem reklamowym, co zdaniem organu wyklucza możliwość przyjęcia, że planowana inwestycja stanowiłaby kontynuację parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i w swoich skutkach implikowało odstąpieniem od ustalania parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu i odmową uwzględnienia wniosku o warunki zabudowy, d) niezasadne przyjęcie, że w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zasadne jest przeanalizowanie wyłącznie wolno stojących nośników reklamowych, co doprowadziło do bezzasadnego pominięcia innej zabudowy występującej w obszarze analizowanym, pomimo tożsamości funkcji tej zabudowy z planowaną inwestycją i implikowało odstąpieniem przez organ od ustalenia parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, e) nie uwzględnienie, że projektowane przedsięwzięcie stanowić będzie kontynuację funkcji usługowej, która występuje w bliskim sąsiedztwie (legalne nośniki reklamowe na działkach nr [...] oraz nr [...]) oraz w obszarze analizowanym (zabudowa usługowa), a zatem wymagane było przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji analizy funkcji oraz cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, w ramach której to analizy konieczne jest ustalenie parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, zamiast odstąpienie od takich ustaleń w sporządzonej analizie, f) nieuprawnione odwołanie się przez organ przy rozpoznaniu sprawy do trwających prac legislacyjnych nad projektem "uchwały krajobrazowej", której ostateczny kształt prawny i data wejścia w życie nie są znane, a nade wszystko procedowany projekt takiej uchwały, jako nie stanowiący obowiązującego aktu prawa miejscowego, nie może być wyznacznikiem dla rozpoznania sprawy niniejszej i podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy; 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie niezgodnego z dyspozycją tego przepisu uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, a tym samym nie zamieszczeniu w zaskarżonej decyzji wyjaśnień odnoszących się do zbadania przez organ przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym nie zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnień o dokonaniu przez ten organ zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) - dalej jako "rozporządzenie", analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jej wyniku z uwzględnieniem parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a poprzestanie wyłącznie na ogólnikowym stwierdzeniu, że odstąpiono od takich ustaleń gdyż nie występowały w obszarze analizowanym identyczne co projektowanej inwestycji obiekty tj. legalne nośniki reklamowe, pomimo że występująca w obszarze analizowanym funkcja zabudowy była zgodna z funkcją inwestycji objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Ponadto w odwołaniu zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia, poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że z zasady dobrego sąsiedztwa ma wynikać, że kontynuacja zabudowy i zagospodarowania terenu ma miejsce wówczas gdy w obszarze analizowanym konieczne jest występowanie tożsamych obiektów co planowania inwestycja a zatem innych urządzeń reklamowych o parametrach, cechach i wskaźnikach, jak projektowana inwestycja, a w przypadku braku takich obiektów, można odstąpić od przeprowadzenia analizy w pełnym zakresie, a tym samym odstąpić od ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a także bez uwzględnienia przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., że zasadę dobrego sąsiedztwa należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową przy zachowaniu zasady wolności zagospodarowania terenu oraz prawa do prowadzenia reklamy, co stanowi istotny element gospodarki rynkowej opartej na swobodzie działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP) . Na skutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z 6 listopada 2024 r. - utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przychyliło się do stanowiska Burmistrza, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt. 2 - 6 u.p.z.p. Natomiast nie została spełniona przesłanka z pkt 1 tego artykułu, ponieważ sąsiedztwo terenu objętego wnioskiem stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, zabudowa usługowa oraz cmentarz. W obszarze analizowanym znajduje się jedno urządzenie reklamowe, jednak jest ono posadowione nielegalnie. W związku z tym w obszarze analizowanym nie ma obiektów mogących stanowić kontynuację zabudowy w zakresie funkcji, gdyż w całym obszarze analizowanym nie ma ani jednego legalnie posadowionego nośnika reklamowego. Nie ulega zaś wątpliwości, że co do zasady punktem odniesienia dla inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, może być tylko i wyłącznie zabudowa legalna, co wyklucza uwzględnienie samowolnie usytuowanych obiektów na potrzeby sporządzonej analizy urbanistycznej. Natomiast wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach. Kolegium stwierdziło też, że reklamy nie są, co do zasady, obiektami które kreują jakiś samodzielny sposób zagospodarowania terenu i wyznaczają specyficzną funkcję. Stanowią raczej element uzupełniający istniejącego zagospodarowania, nie pełnią funkcji obiektów kubaturowych badanych na analizowanym obszarze oraz nie są uzupełnieniem funkcji usługowych na danym terenie. Forma danego obiektu wymusza ocenę, czy realizacja działalności usługowej o określonym charakterze na analizowanym obszarze odbywa się przy bezpośrednim dostępie mieszkańców do danych usług, czy osób przebywających na danym terenie. Właściciel nośnika reklamowego świadczy bezpośrednio usługę jedynie na rzecz podmiotu, który się reklamuje. Oddziaływanie nośnika ze zmienną treścią reklamy ma charakter pośredni, niezwiązany z bieżącym, stałym i aktualnym zaspokajaniem potrzeb użytkowników danego terenu. Obiekt budowlany tego typu należy więc traktować jako dodatkowy element istniejącego zagospodarowania. Organ odwoławczy uznał, że nośnik reklamowy sprawia wrażenie przypadkowego elementu zagospodarowania terenu, nie harmonizuje z otoczeniem i jest przykładem korzystania z nieruchomości z naruszeniem ładu przestrzennego. Przedmiotowa inwestycja nie wpływa pozytywnie na zachowanie ładu przestrzennego, wprowadzając chaos w zastany miejski krajobraz. Odnosząc się do podniesionej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji kwestii uchwały krajobrazowej Kolegium wskazało, że powyższe nie było podstawą wydania w sprawie decyzji odmownej. Organ I instancji wspomniał, że gdyby hipotetycznie uchwała weszła w życie to projektowane zamierzenie naruszyłoby także przepisy odrębne, a na moment wydania decyzji przesłanka zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi pozostała spełniona. Przeprowadzone postępowanie Kolegium oceniło więc jako prawidłowe i uznało, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji wadliwość wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 8, art. 77 § 1 w związku z art. 7 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie w sposób właściwy postępowania wyjaśniającego i w ten sposób nie wyjaśnienie istoty sprawy, oparcie zaskarżonej decyzji na wzajemnie sprzecznych i wykluczających się okolicznościach związanych z przeprowadzaną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, pod kątem przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 - pkt 5 u.p.z.p., jak również i jego zabudowy, co skutkowało wydaniem przez organ decyzji o charakterze uznaniowym, opartej na dowolnych a wręcz sprzecznych ustaleniach faktycznych, która w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest niedopuszczalna, a mianowicie : odstąpieniu przez organ od zbadania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., statuującego zasadę "dobrego sąsiedztwa" z uwzględnieniem zabudowy handlowo - usługowej, co implikuje przyjęciem, że nie została przeprowadzona w całokształcie analiza co do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych w obszarze analizowanym; niezbadanie jaki faktycznie rodzaj zabudowy pogłębia chaos przestrzenny na terenie analizowanym, a zamiast tego arbitralne przypisanie takiego negatywnego wpływu na ład przestrzenny przedmiotowemu nośnikowi, pomimo że w obszarze analizowanym, jak podaje organ, występuje wielość innych wielkogabarytowych nośników reklamowych o różnych wysokościach i wymiarach tablic reklamowych oraz występują liczne reklamy umieszczane na ogrodzeniach; niezbadanie i niewykazanie w sposób niewątpliwy, że znajdujące się w obszarze analizowanym inne nośniki reklamowe różnych typów i o różnych parametrach nie zostały wykonane legalnie a ograniczenie się w tej tak istotnej kwestii do stwierdzenia, że w rejestrze wydanych decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o pozwoleniu na budowę brak jest stosownych dokumentów, w tym nie ustaleniu nawet inwestorów tych nośników reklamowych, co pozwoliłoby potwierdzić lub wykluczyć legalność tych obiektów. Zaskarżonej decyzji zarzucono też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia, poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na nieuwzględnieniu, że zasadę "dobrego sąsiedztwa" i rozumienie kontynuacji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko zgodnie z wykładnią systemową przy zachowaniu zasady wolności zagospodarowania terenu, a nadto po przeprowadzeniu analizy obszaru analizowanego w zakresie uwzględniającym w całokształcie rodzaj zabudowy, a nie tylko pod kątem nośników reklamowych, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie i co skutkowało pominięciem w analizie zabudowy handlowo – usługowej. Stawiając te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że z decyzji nie wynika, aby w analizie organ uwzględnił zabudowę handlowo-usługową, jaka występuje na obszarze analizowanym. Zdaniem skarżącej, pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko. Wystarczające jest więc gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą. Nie jest zatem konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiada planowanej zabudowie. Organ zaś dokonywał oceny legalizowanej inwestycji nie pod kątem urbanistycznym, a pod kątem wystąpienia w obszarze analizowanym takiego samego nośnika reklamy. Tymczasem przedmiotowy nośnik reklamowy nie będzie stanowić nowej zabudowy, a będzie obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją występującą w obszarze analizowany. Kontynuacja funkcji to sytuacja, w której ma nastąpić albo uzupełnienie funkcji dotychczasowej poprzez postawienie nowego obiektu, "albo - jak w niniejszym przypadku, zalegalizowanie obiektu już istniejącego w przestrzeni - nośnika reklamowego, wypełniającego i wpisującego się w funkcję i sposób zabudowy" (vide str. 7. skargi). Spółka podważyła też twierdzenie, że żadne z urządzeń reklamowych w obszarze analizowanym nie ma cechy legalnego, gdyż nie został ten fakt bezspornie udowodniony w sprawie. Organ był bowiem zobowiązany poza wszelką wątpliwość ustalić i wykazać jakie wolno stojące nośniki funkcjonują w obszarze analizowanym, ich inwestorów oraz ich status prawny w zakresie legalności robót. W związku z tym - wbrew zasadom logicznego rozumowania, przyjęto, że nie został spełniony przez nośnik Spółki warunek kontynuacji funkcji, gdyż żadna inna reklama funkcjonująca w sąsiedztwie nie jest legalna, przy pominięciu w analizie zabudowy handlowo - usługowej, która może świadczyć o kontynuacji funkcji i cech zabudowy. W ocenie skarżącej organ analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dokonał w sposób całkowicie dowolny i nierzetelny. Organ nie przeprowadził też rzetelnego i obiektywnego postępowania dowodowego, a zatem nie poczynił ustaleń wymaganych w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, czym rażąco naruszył art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., co implikowało dowolnością oceny materiału. Ponadto organ w zaskarżonej decyzji nie zamieścił w zakresie wymaganym przepisem art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnień popartych stosownymi dowodami, na potwierdzenie poglądów przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Brak takich wyjaśnień stanowi uchybienie art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Brak poprawnych ustaleń faktycznych w całokształcie, nie zmieszczenie wyjaśnień w oparciu o jakie dowody poczynione zostały przez organ ustalenia skutkujące odmową ustalenia warunków zabudowy, implikuje również naruszeniem art. 8 oraz art. 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 6 listopada 2024 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta Redy z dnia 12 stycznia 2024 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej Spółki. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, dotknięte są wadami zarówno materialnymi, jak i procesowymi – niewskazanymi w skardze - które uzasadniają uchylenie tych aktów. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.". Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ust. 2 – 4, nieistotnych jednak w niniejszej sprawie. Co istotne, w celu ustalenia wymogów dla nowej zabudowy organ winien dokonać analizy zabudowy już istniejącej na danym terenie. W przypadku braku planu miejscowego naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest bowiem jego kontynuacja, co oznacza, że nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie teren. Dlatego też w właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Natomiast szczegółowy sposób ustalania przedmiotowych wymagań przewidziano w mającym zastosowanie w tej sprawie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", w którym określono wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W niniejszej sprawie orzekające organy rozważały możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...], co zdaniem Sądu było niedopuszczalne. Należy bowiem zauważyć, że w art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p., określającym zasady wyznaczania obszaru analizowanego, wskazano, że przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Przepis ten utożsamia pojęcie terenu z pojęciem działki budowlanej, co uznać należy za zgodne z celem, dla którego wydawane są warunki zabudowy. Otóż warunki te wydawane są w celu określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy, czyli docelowego umożliwienia realizacji określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości lub zrealizowania na niej określonego celu budowlanego (por. art. 4 ust. 2 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Jak wynika z treści art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p., inwestycja budowlana może być docelowo zrealizowana jedynie na działce budowlanej. Działką budowlaną jest natomiast nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.). Poszukując definicji nieruchomości gruntowej lub działki gruntu, trzeba mieć na uwadze cel wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a także systemową regulację kwestii dotyczących nieruchomości zawartą w innych aktach prawnych, w pierwszej kolejności - w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) – dalej jako "u.g.n.", oraz przepisach Kodeksu cywilnego. Nie można bowiem nie widzieć, że cel i sposób wydawania warunków zabudowy nie jest określony w prawnej próżni i nie może być odczytywany bez uwzględniania całokształtu regulacji składających się na systemowe uregulowanie zagospodarowywania nieruchomości i realizacji inwestycji budowlanych. Otóż w myśl art. 4 pkt 1 u.g.n. jako nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, natomiast jako działkę gruntu rozumieć należy niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Natomiast w myśl art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są: części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z kolei, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r., poz. 1984), dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Dotyczy to także nieruchomości lokalowych oraz nieruchomości, w których nieruchomości lokalowe zostały wyodrębnione. Podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości (art. 26 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), czyli dane zgromadzone w systemie, o którym mowa w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.). Na podstawie tych danych w księdze wieczystej (Dziale I-O podrubryce 1.4.1), w ramach opisu nieruchomości wskazuje się dane o oznaczeniu działek ewidencyjnych składających się na nieruchomość (zob. § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym (Dz. U. poz. 312 ze zm.). Powyższe, w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, że działka budowlana w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. obejmuje określoną nieruchomość gruntową opisaną w prowadzonej dla niej księdze wieczystej, bądź jej część określoną jako działka ewidencyjna. Zaznaczyć przy tym należy, że jedna nieruchomość może obejmować jedną bądź więcej działek ewidencyjnych. Podział nieruchomości określony w u.g.n. nie skutkuje bowiem sam w sobie, co do zasady, podziałem prawnym nieruchomości (powstanie dwóch lub więcej nieruchomości wieczystoksięgowych), natomiast skutkuje podziałem ewidencyjnym (na działki ewidencyjne). Zestawienie powyższych regulacji prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, że pojęcie terenu określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się do pojęcia działki budowlanej z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., którą to może stanowić co najmniej jedna działka ewidencyjna. Przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy więc rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też należy podzielić pogląd, że ustalenie warunków zabudowy może odnosić się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Co do zasady więc niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, CBOSA), albowiem objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest zupełnie niemożliwe. Do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy zaliczyć np. sytuację, w której teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (jest to sytuacja, w której np. inwestycja ma być zrealizowana na nieużytku, a pozostały teren działki stanowią grunty rolne podlegające ochronie); część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 177/18; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21; wyrok NSA 15 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 603/21, CBOSA). Powyższą linię orzeczniczą orzekający w tej sprawie Sąd w pełni podziela i zauważa, że przyjęcie odmiennej wykładni mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów różnych prawnych ograniczeń, w szczególności wynikających z przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy też dotyczących wskaźnika powierzchni zabudowy poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze, jest już zabudowana. To wszystko może zaś skutkować naruszeniem podstawowej wartości uwzględnianej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaką jest ład przestrzenny. Zdaniem Sądu, taka wyjątkowa sytuacja uzasadniająca możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...] nie wystąpiła w niniejszej sprawie, a przynajmniej kwestii tej nie zbadały organy. Wobec tego wykluczone było procedowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla tej części działki, którą wskazał inwestor. Wszelkie więc zarzuty strony dotyczące sposobu ustalania parametrów czy też dotyczące prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego pozostają poza zakresem oceny, gdyż a priori – ze wskazanych wyżej względów – organy nie były uprawnione do procedowania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy dla tak ustalonego terenu, jak zrobił to inwestor we wniosku. Należy przy tym wyjaśnić, że wyznaczenie obszaru analizowanego co do zasady, zgodnie z powołanym już art. 61 ust. 5a u.p.z.p., powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła trzykrotność szerokości frontu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej niż 50 metrów i nie więcej niż 200 m. Wprawdzie możliwe jest powiększenie tego obszaru poza ustalone przez ustawodawcę minimum 50 m, jednakże wyznaczenie powiększonego obszaru nie może być podyktowane osiągnięciem celu inwestora występującego o ustalenie określonych warunków zabudowy. Jeżeli więc w danej sprawie dochodzi do powiększenia obszaru analizowanego, to poszerzenie tego obszaru powinno być spowodowane koniecznością zachowania ładu przestrzennego, a działania organu w tym zakresie bezwzględnie powinny zostać uzasadnione w analizie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1332/20, CBOSA). W związku ze stwierdzeniem przez Sąd naruszeniem w postaci ustalania warunków zabudowy dla części działki wyjaśnić jeszcze trzeba, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, a więc to inwestor we wniosku określa zakres inwestycji oraz planowane parametry, zaś rolą organu jest ich weryfikacja i ustalenie, czy na danym obszarze możliwa jest inwestycja o takich parametrach, czy będzie ona spójna z zastanym ładem przestrzennym, czy też dany rodzaj zabudowy jest możliwy, ale przy innych parametrach, wynikających z przeprowadzonej analizy. W związku więc z wnioskowym charakterem przedmiotowego postępowania i możliwością modyfikacji parametrów inwestycji (czy to na skutek zmian dokonanych przez inwestora, czy wymuszonych wynikami analizy urbanistycznej), niewątpliwe w procedurze tej zastosowanie znajdzie art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oznacza to, że współcześnie przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1601/21; wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21, CBOSA). W rozważanym wypadku organy obu instancji nie dostrzegły, że wniosek dotyczy części działki nr [...] i nie wskazały inwestorowi, że takie określenie terenu inwestycji stanowi przesłankę negatywną do wydania warunków zabudowy oraz nie umożliwiły mu skorygowania wniosku (gdyby rozszerzył go na całą działkę nr [...] zmieniłyby się też parametry terenu analizowanego, inna byłaby bowiem trzykrotność szerokości frontu terenu objętego wnioskiem) lub złożenia oświadczenia, że taki właśnie kształt inwestycji wybiera. Powyższe, zdaniem Sądu, świadczy także o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a., gdyż w toku postępowania organ nie podjął wszystkich czynności zmierzających do ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności nie umożliwił inwestorowi zmiany wniosku, a w konsekwencji poddany ocenie materiał dowodowy sprawy był niekompletny i nie mógł stanowić podstawy decyzji merytorycznej. Kontrolowane decyzje wydane zostały więc z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albowiem decyzja w przedmiocie odmowy ustalenia warunki zabudowy została wydana przedwcześnie. Ponadto z treści skargi wynika, iż wniosek dotyczył obiektu budowlanego już istniejącego. Jak bowiem wywodziła skarżąca: "Kontynuacja funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 to sytuacja, w której ma nastąpić albo uzupełnienie funkcji dotychczasowej poprzez postawienie nowego obiektu, albo - jak w niniejszym przypadku, zalegalizowanie obiektu już istniejącego w przestrzeni - nośnika reklamowego, wypełniającego i wpisującego się w funkcję i sposób zabudowy" (vide str. 7. skargi). W tym miejscu należy podkreślić, że z wniosku nie wynikało aby został on złożony w postępowaniu legalizacyjnym. Tymczasem jest to okoliczność niezwykle istotna, ponieważ co do zasady decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę czy też dokonanie stosownego zgłoszenia, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, nie zaś inwestycji rozpoczętej lub zrealizowanej częściowo lub w całości. Natomiast ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego, nielegalnie wybudowanego obiektu może mieć miejsce jedynie w ramach postępowania dotyczącego jego legalizacji przeprowadzonej w odpowiednim trybie przewidzianym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.). Ustawodawca przewiduje bowiem, że w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia (art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego). W przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należy m.in. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej (art. 48b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Także w przypadku budowy innej niż budowa wymagająca decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy innej niż budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej (art. 48b ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Z powyższego wynika więc, że decyzja o warunkach zabudowy może być dokumentem legalizacyjnym, lecz musi być ona wydawana właśnie w tym celu, na potrzeby konkretnego postępowania legalizacyjnego. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby inwestor sam inicjował postępowanie co do warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2417/21). Dlatego przy rozpoznawaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu już istniejącego konieczne jest dokładne określenie przedmiotu postępowania, w szczególności zbadanie czy obiekt taki został wybudowany legalnie, czy nie, oraz czy w tej sprawie toczy się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, a także jakie zostały wydane rozstrzygnięcia. Z treści decyzji wynika, że organy nie ustaliły czy obiekt budowlany objęty wnioskiem już został wybudowany, czym naruszyły przepisy postępowania nie ustalając w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy i tym samym nie dokonując pełnej oceny sprawy z uwzględnieniem przepisów właściwych do ustalenia warunków zabudowy. Organy winny były bowiem ustalić czy obiekt już istnieje, a następnie zbadać czy przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie legalizacyjne i jaki jest status przedmiotowej zabudowy. Efekt tych ustaleń mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy musi uwzględniać fakt, że wniosek dotyczy legalizacji obiektu. W takim wypadku bowiem możliwe jest pozyskanie warunków zabudowy, lecz wyłącznie na cele legalizacji i okoliczność ta musi wynikać z wniosku inwestora. Zatem dopiero wyjaśnienie, co jest przedmiotem niniejszej sprawy - obiekt istniejący, legalny czy też nie - będzie punktem wyjścia do dalszych rozważań prawnych mających na celu ustalenie w ogóle możliwości wydania na wniosek inwestora warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. Bez tych ustaleń wydane decyzje istotnie naruszają art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Reasumując, organy zobowiązane były wezwać inwestora do prawidłowego oznaczenia terenu inwestycji z wyjaśnieniem, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działki, a także wyjaśnić czy Spółka składa wniosek w ramach legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, czy też wniosek dotyczy nowej inwestycji, jeszcze nie zrealizowanej. Nie czyniąc tego w sposób istotny naruszyły przepisy postępowania dotyczące sposobu wyjaśnienia sprawy, w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a. a także wskazywany powyżej art. 79a § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wyjaśnia, iż w jego ocenie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w tej sprawie, z uwagi na charakter inwestycji - tj. budowę wolnostojącego urządzenia reklamowego, aby prawidłowo ustalić dla niego parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, zasadnie organ poszukiwał w terenie objętym analizą podobnych, legalnych wolnostojących nośników reklamowych. Zasada "dobrego sąsiedztwa" może być bowiem realizowana jedynie w odniesieniu do istniejącej już zabudowy legalnej (vide wyroki NSA: z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1921/17, z 10 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2856/21, z 30 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1508/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2159/23, z 6 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1163/21). Ustalenie przesłanki kontynuacji funkcji, a także ustalenie poszczególnych parametrów, cech i wskaźników przy ustalaniu warunków zabudowy wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. może odnosić się wyłącznie do zabudowy zrealizowanej w warunkach legalności (por. np. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1894/20). Jednocześnie nielegalność zabudowy nie oznacza, że stan ten musi zostać potwierdzony decyzją o rozbiórce zabudowy zrealizowanej niezgodnie z prawem (tak np. NSA w wyroku z 26 listopada 2024 r., sygn. II OSK 448/22). Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie ma kompetencji, aby w postępowaniu o warunki zabudowy badać i kształtować sytuację prawną innych inwestorów oraz inwestycji. Jest natomiast uprawniony, aby w oparciu o rejestry, o których będzie mowa niżej, zreasumować, czy dana zabudowa uzyskała zgodę właściwego organu poprzez wydanie pozwolenia na budowę, ewentualnie skutecznie dokonano zgłoszenia budowy. Przepisy ustalające rejestry decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwoleń na budowę zostały wprowadzone w 2003 r., kiedy to została uchwalona u.p.z.p. Mianowicie w ostatnio powołanej ustawie wprowadzono art. 67 ust. 1, natomiast ustawa - Prawo budowlane została zmieniona na mocy ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718). W art. 1 pkt 61 tej ustawy nadano nowe brzmienie przepisowi art. 82b Prawa budowlanego i wprowadzono rejestry pozwoleń na budowę. Poprzednio natomiast od 1 stycznia 1999 r. zgodnie z art. 82b ust. 1 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej miały obowiązek przekazywać bezzwłocznie organom nadzoru budowlanego kopie decyzji, postanowień i zgłoszeń wynikających z przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi rejestr wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dalej na gruncie prawa budowalnego art. 82b ust. 1 pkt 1 stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej prowadzą rejestr wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę oraz rejestr zgłoszeń budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, a także przekazują do organu wyższego stopnia oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) wprowadzone do nich dane. Ponadto dane te są jawne i publikowane na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu obsługującego GINB, z wyjątkiem określonych ściśle danych. Powyższe regulacje obowiązujące od wielu lat prowadzą do wniosku, że decyzje z zakresu prawa budowlanego oraz warunków zabudowy były poddane rejestrowaniu, ewentualnie przechowywaniu w ramach wewnętrznych baz. W razie zatem jakichkolwiek wątpliwości co do legalności zabudowy organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy może skorzystać - po pierwsze - z własnych zasobów, a po drugie - w ramach współdziałania - zwrócić się do organu administracji architektoniczno-budowlanej o informację, czy zostało wydane pozwolenie na budowę, ewentualnie czy wpłynęło zgłoszenie budowy. Tak też uczynił w tej sprawie organ I instancji, zwracając się pismem z dnia 8 listopada 2023 r. do Starostwa Powiatowego w Wejherowie z zapytaniem o legalność urządzeń reklamowych znajdujących się w obszarze analizowanym oraz w jego sąsiedztwie. Organ zbadał zatem czy występująca na terenie objętym analizą zabudowa podobna (nośnik reklamowy na działce nr [...]) została poddana procedurze inwestycyjnej zgodnej z przepisami i na podstawie informacji uzyskanej z ww. urzędu ustalił, iż występująca w obszarze analizowanym zabudowa legalna nie jest, brak jest bowiem śladu aby powstała na podstawie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W konsekwencji nośnik ten nie mógł stanowić odniesienia przy badaniu przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Trzeba też wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wyliczonych tam warunków. Istotnym w sprawie jest warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wedle którego: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Norma ta statuuje zasadę "dobrego sąsiedztwa". Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe oraz kompozycyjne. Zgodnie z nią dopuszczenie do powstania nowej zabudowy warunkowane jest tym, aby uzupełniała ona już istniejący układ urbanistyczny i nie kolidowała z nim. Niewątpliwie, pojęcie "sąsiedztwa", którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko i dlatego "działka sąsiednia" to również nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, ujętą w obszarze analizowanym. Przyjmuje się też, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinien być rozumiany w ten sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji bezprzedmiotowe jest badanie kolejnych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 682/20, Lex nr 3458765). Zatem istotą analizy urbanistycznej mającej na celu prawidłowe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest ustalenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz przeprowadzenie analizy co do możliwości określenia wymagań dla nowej zabudowy w stosunku do zastanego ładu przestrzennego. Oznacza to, że co do zasady brak zabudowy o planowanej lub podobnej funkcji stanowi przeszkodę dla udzielenia warunków zabudowy. Dlatego też wynikające z analizy urbanistycznej wnioski organów odnoszące się do braku na działkach sąsiednich objętych analizą nośników reklamowych, choćby zbliżonych do planowanego urządzenia reklamowego i skutków takiego braku, były poprawne. Wbrew bowiem zarzutom skarżącej, stwierdzenie, iż funkcja usługowa inwestycji Spółki wpisuje się w istniejącą na wnioskowanym terenie i w obszarze analizowanym funkcję zabudowy usługowej, nie przesądza jeszcze o tym, że dla tego obiektu budowlanego można ustalić parametry zabudowy. Podkreślić bowiem należy, że jest to specyficzny obiekt budowlany, niekubaturowy. Zasadnie zatem organy poszukiwały na terenie objętym analizą obiektów podobnych, zbliżonych do objętego wnioskiem urządzenia reklamowego gabarytami, sposobem lokowania, jak również sposobem przekazu informacji. W tym zakresie nie naruszyły zatem wskazywanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego i procesowego. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 listopada 2024 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 12 stycznia 2024 r. Ponownie rozpoznając sprawę orzekające w sprawie organy zobowiązane będą - stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań wynikających z niniejszego wyroku. Organy zobowiązane będą także uwzględnić, że 26 lutego 2025 roku zaczęła obowiązywać uchwała nr XII/108/2025 Rady Miejskiej w Redzie z dnia 30 stycznia 2025 r. w sprawie uchwalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, dla miasta Reda (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2025 r., poz. 754). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kwoty 500 zł, tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie złożył organ, a Spółka i uczestnicy postępowania żądaniu temu się nie sprzeciwili w wyznaczonym terminie.