II SA/Gd 544/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.), Protokolant Specjalista Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 14 listopada 2022 r., nr SKO.431.42.2022 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 14 listopada 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Bytowa z 4 października 2022 r., ustalającą opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu miejscowego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 29 września 2021 r. Rada Miejska w Bytowie podjęła uchwałę Nr XXXVI/336/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Przylesie II" (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2021 r., poz. 3962), która weszła w życie w dniu 23 listopada 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2021 r., poz. 3962). W obszarze planu położone są, należące do obrębu [..] Miasta B., działki oznaczone nr [...] i [...]. Zgodnie z uchwałą obie działki znalazły się w granicach terenu oznaczonego symbolem 7-U,P - teren zabudowy usługowej oraz obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Ponadto, w granicach ww. terenu plan dopuszcza lokalizację parkingu. W § 25 ust. 11 uchwały dla terenu 7-U,P określono stawkę procentową stanowiącą podstawę do określenia renty planistycznej związanej z wejściem w życie planu na poziomie 30% wzrostu wartości nieruchomości. W dniu 26 listopada 2021 r. J. P. zbył stanowiące jego własność działki nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 2,0207 ha, za łączną cenę 2 000 090,00 zł. Jak wynika z aktu notarialnego, sprzedane działki w ewidencji gruntów zostały oznaczone jako grunty orne (działka nr [...] - RIVb, RV, RVI, działka nr [...] - RV, RVI). Burmistrz Bytowa, po wszczętym z urzędu i przeprowadzonym postępowaniu, wydał w dniu 4 października 2022 r. decyzję ustalającą opłatę jednorazową w wysokości 72.900,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] – w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Przylesie II". Decyzja ta została oparta na wycenie sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego W. C., w której biegły stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami, ustalił, że wartość wycenianej nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i [...] w związku z wejściem w życie planu miejscowego wzrosła o 243.000,00 zł, co przy zastosowaniu stawki opłaty planistycznej w wysokości 30%, daje kwotę opłaty w wysokości 72.900,00 zł. Zdaniem organu pierwszej instancji, rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym prawidłowo określił wartość nieruchomości, zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu. Operat zawiera wszystkie wymagane prawem elementy formalne, jest rzeczowy, logiczny i spójny, a poczynione w nim wyliczenia poprawne. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w pismach z 2 i 5 sierpnia 2022 r. J. P. zakwestionował ustalenia operatu, w szczególności w zakresie ceny nieruchomości w stanie przed uchwaleniem planu miejscowego wskazując, iż w wycenie nie zostały uwzględnione ceny transakcyjne nieruchomości sąsiednich, które ze względu na bliskość strefy produkcyjnej osiągały wyższe stawki niż te wskazane w operacie. Pismem z 16 sierpnia 2022 r. Burmistrz Bytowa zwrócił się do strony o sprecyzowanie żądania i konkretne wskazanie nieruchomości, które należy wziąć pod uwagę w prowadzonym postępowaniu dowodowym. W odpowiedzi, w piśmie z 24 sierpnia 2022 r. skarżący podniósł, że obowiązek weryfikacji okoliczności zbycia nieruchomości znajdujących się w najbliższym otoczeniu nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania, spoczywa na organie. W piśmie z 16 września 2022 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił z kolei, że w sporządzonym operacie do porównań przyjęto działki o powierzchni większej niż 3000 m2, jednak ze względu na znaczną powierzchnię wycenianej nieruchomości, ze szczególną uwagą poszukiwano działek większych niż 1 ha. Ze względu na niewystarczającą ilość danych na rynku lokalnym, badanie rozszerzono z obszaru obrębu [..] w B. na obszar całego powiatu bytowskiego oraz powiatów sąsiednich. Do porównań przyjęto najbardziej zbliżone nieruchomości będące przedmiotem obrotu rynkowego. Jednocześnie odrzucono transakcje, co do których zaistniała wątpliwość w zakresie ich rynkowego charakteru. Ponadto, przedmiotowa wycena zawiera wszystkie udostępnione przez Starostwo Powiatowe w Bytowie oraz Starostwo w Chojnicach i Człuchowie transakcje nieruchomości porównawczych, przy uwzględnieniu porównywalności ze względu na przeznaczenie. Mając to na uwadze Burmistrz Bytowa uznał, że strona nie złożyła jasno sformułowanych uwag opartych o specjalistyczną wiedzę, opierając się tym samym na przypuszczeniach, że inny dobór nieruchomości porównywanych pozwoliłby na osiągnięcie innego wyniku szacowania. Zdaniem organu pierwszej instancji przeprowadzenie kolejnego dowodu, z wyborem innych nieruchomości, w sytuacji gdy organ uznaje prawidłowość operatu szacunkowego opracowanego przez rzeczoznawcę majątkowego W. C., byłoby niedopuszczalne. Ewentualne zastrzeżenia co do sposobu wyceny powinny mieć ugruntowanie w wiedzy fachowej, a nie stanowić luźne przypuszczenia i możliwe warianty. Od powyższej decyzji J. P. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku wskazując, że w związku z wejściem w życie planu miejscowego wartość działek nr [...] i [...] nie wzrosła, bowiem nieruchomość ta była faktycznie wykorzystywana w sposób opisany planem już wcześniej. W operacie szacunkowym nie uwzględniono sprzedaży nieruchomości położonych w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości i nie uwzględniono przy określaniu cen nieruchomości ich faktycznego sposobu użytkowania przed wejściem w życie planu miejscowego. Zdaniem strony, w sporządzonej wycenie do porównań przyjęto nieruchomości i obszary nieprzystające do bardzo specyficznych warunków inwestycyjno-przemysłowych przedmiotowej nieruchomości. Nieruchomość ta przed przyjęciem planu miejscowego wykorzystywana była w sposób produkcyjny. Sąsiaduje ona bowiem z zakładem D. i to właśnie ten podmiot nabył ostatecznie tę nieruchomość w celach inwestycyjnych. Dla inwestorów nie ma znaczenia, czy w tej lokalizacji jest plan miejscowy, czy nie, bo nieruchomość nie wymagała odrolnienia przed przyjęciem planu. Skarżący podniósł także, że tuż przed przyjęciem planu, została sprzedana nieruchomość położona przy ul. W. w B. (nr [...]), która powinna zostać uwzględniona w wycenie. Organ pierwszej instancji przekazując odwołanie wskazał, że w planie ogólnym miasta B. (uchwalonym w dniu 13 grudnia 1994 r.) obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., obie działki położone były na terenach biologicznie czynnych, nieprzewidzianych pod zainwestowanie. Dla żadnej z nich nie wydawano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że przed uchwaleniem planu miejscowego przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie wykorzystywanym w sposób produkcyjny. Organ zauważył również, że działka nr [...], której uwzględnienia w operacie domagał się odwołujący, w chwili sprzedaży stanowiła działkę zabudowaną budynkiem stacji transformatorowej, w związku z czym nie była porównywalna z przedmiotową nieruchomością. Ponadto, transakcja ta nastąpiła po podjęciu uchwały intencyjnej w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Rozpoznając odwołanie decyzją z 14 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza Bytowa. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zostały spełnione przesłanki z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z 12 maja 2022 r. spełnia zarówno wymogi formalne, jak i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że o dopuszczalności pobrania opłaty planistycznej nie przesądza samo uzyskanie przez właściciela nieruchomości możliwości inwestycyjnych, atrakcyjniejszych pod względem także wartościowym, od stanu sprzed uchwalenia planu, ale dopiero zbycie nieruchomości, w wyniku którego właściciel odnosi korzyść z faktu, iż nieruchomość o atrakcyjniejszej możliwości inwestycyjnej posiada tym samym większą wartość. Kwestionując w skardze powyższą decyzję J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił organowi: 1. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: - art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w której nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez co toczące się postępowanie winno podlegać umorzeniu; - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez: a) pominięcie przez organ wniosków dowodowych skarżącego w zakresie ustalenia prawidłowej wysokości ceny nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności wniosków o uwzględnienie w ramach metody porównawczej transakcji wykonywanych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej decyzją, co doprowadziło do ustalenia opłaty planistycznej w zawyżonej wysokości; b) pominięcie przez organ specyficznego uwarunkowania położonej nieruchomości, położonej w bezpośrednim sąsiedztwie dużych zakładów pracy oraz jednego z największych pracodawców w regionie - spółki D. S.A., przez co zaniżono wartość nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego, co z kolei doprowadziło do ustalenia opłaty w zawyżonej wysokości; c) błędną ocenę sposobu dokonania metody wyceny wartości nieruchomości poprzez nieprawidłowe ustalenie warunków położenia działek nr [...] oraz [...] w Bytowie i nieuwzględnienie specyficznego umiejscowienia de facto strefy przemysłowej w B. w bezpośrednim sąsiedztwie zakładów produkcyjnych jak D. S.A., przy czym nieruchomości biorące udział w porównaniu takich właściwości nie mają; 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie w sprawie, w której nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu miejscowego; - art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nieruchomości przyjęte do wyceny w metodzie porównawczej stanowią nieruchomości podobne; - art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i brak uwzględnienia specyficznego zakresu toczącego się postępowania i nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania, w tym specyficznego położenia nieruchomości w strefie przemysłowej bez względu na istnienie planu miejscowego. Do skargi skarżący dołączył pismo Prezesa D. S.A. z 22 maja 2023 r., stanowiące odpowiedź na ustne zapytanie skarżącego, w którym wskazano, że Spółka w dniu 3 września 2020 r. nabyła niezabudowaną nieruchomość gruntową (rolną) położoną w B., oznaczoną jako działka nr [...] za cenę "istotnie wyższą (jednostkowo za metr kwadratowy)" niż kwota wynikająca ze sporządzonego w sprawie operatu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium treść skargi pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], której uwzględnienia w operacie szacunkowym domagał się skarżący wskazując, że nie jest ona podobna do nieruchomości wycenianej, ponieważ w chwili sprzedaży była zabudowana budynkiem stacji transformatorowej. W piśmie procesowym z 31 lipca 2023 r. skarżący wskazał, że stacja transformatorowa to małe urządzenie nienadające nieruchomości jakiegokolwiek waloru, a wręcz stanowiące dla niej obciążenie. Istnienie stacji nie ma wpływu na możliwość porównania ofert, gdyż obie nieruchomości, tj. działki nr [...] i [...] oraz działka [...] (obecnie [...] i [...]) spełniają w B. tę samą funkcję – tereny inwestycyjne. Sąd zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a.", sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne, w trakcie którego zgromadziły kompletny materiał dowodowy dający podstawę do właściwego zastosowania przepisów prawa. Przedmiotem sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 14 listopada 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Bytowa z 4 października 2022 r. w przedmiocie ustalenia J. P. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie - pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Stosownie zaś do dyspozycji art. 37 ust. 12 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) - dalej jako "u.g.n.", a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555) – dalej jako "rozporządzenie". Powyższe oznacza, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: 1) zmiany bądź uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, 2) zbycia nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu, 3) wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, 4) określenia w planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. W kontrolowanym postępowaniu poza sporem pozostaje fakt sprzedaży przez skarżącego działek nr [...] oraz nr [...] przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega także wątpliwości, że według uchwalonego planu obie działki znalazły się na terenie oznaczonym symbolem 7-U,P przeznaczonym pod zabudowę usługową oraz obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, gdzie dopuszcza się także lokalizację parkingu. Dla wskazanego obszaru w uchwale przewidziano 30% stawkę opłaty planistycznej. Przed wejściem w życie tego planu na przedmiotowym terenie nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla żadnej z działek nie wydawano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. W ewidencji gruntów obie działki zostały zaś sklasyfikowane jako grunty orne (działka nr [...] - RIVb, RV, RVI, zaś działka nr [...] - RV, RVI). Skarżący konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego, a także we wniesionej skardze, zaprzeczał natomiast wzrostowi wartości działek nr [...] i [...], będących przedmiotem sprzedaży, w związku z uchwaleniem planu miejscowego, kwestionując wartość dowodową operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy prawidłowo oceniły wartość dowodową operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 12 maja 2022 r., a dokonana ocena nie nosi cech dowolności. Niewątpliwie operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia wysokości opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.), który podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Analizie podlega również, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując oceny zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że uregulowana w art. 36-37 u.p.z.p. opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiany (tzw. ulepszenie planistyczne). Określając wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, należy uwzględnić przeznaczenie terenu wynikające z nowego planu miejscowego. Określając natomiast wartość nieruchomości lub jej części przed uchwaleniem planu miejscowego, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu wyznaczone w zmienionym planie miejscowym, a w przypadku jego braku faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tą drugą sytuacją, tj. określeniem wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu na podstawie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Ze sporządzonego operatu szacunkowego wynika, iż biegły na podstawie oględzin w terenie, danych z ewidencji gruntów oraz dostępnych informacji ustalił, że faktyczny sposób wykorzystania wycenianej nieruchomości to użytkowanie rolne. W tych ustaleniach Sąd nie dostrzegł żadnych uchybień. W orzecznictwie nie ma bowiem wątpliwości co do rozumienia pojęcia "faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości" wyłącznie jako stanu rzeczywistego nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalnych możliwości jej zagospodarowania (por. wyroki NSA: z 12 lipca 2017 r., II OSK 2879/15, z 20 listopada 2019 r., II OSK 2930/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie brak było jakichkolwiek danych świadczących o tym, że nieruchomość mogła być wykorzystywana w inny sposób niż rolniczy. Nie stwierdzono wykorzystywania na cele usługowe, produkcyjne, składowe czy magazynowe. Nie stwierdzono również, ażeby dla działek nr [...] i [...] przed wejściem w życie nowego planu uzyskano decyzję ustalającą warunki zabudowy. Natomiast sugerowana przez skarżącego analiza możliwości zabudowy przedmiotowej działki w kontekście możliwości zabudowy działek sąsiednich prowadziłaby do czysto hipotetycznych spekulacji i nie mogła stanowić wystarczającego dowodu dla ustalenia innego sposobu użytkowania wycenianej nieruchomości niż rolne. Skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego jaki był rzeczywisty status nieruchomości. Prezentowana przez skarżącego argumentacja prowadziłaby w istocie do wypaczenia instytucji ulepszenia planistycznego. Skarżący zmierza bowiem do wykazania, że potencjalne możliwości inwestycyjne nieruchomości mają takie znaczenie z punktu widzenia wyceny, jak gdyby nieruchomość takie przeznaczenie już miała. Ze znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego wynika, że do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Określając wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu na podstawie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, rzeczoznawca uwzględnił, że przedmiotowa nieruchomość jest położona w niewielkiej odległości od centrum Bytowa i znajduje się w otoczeniu terenów niezabudowanych oraz marketu budowlanego, a także innych obiektów przemysłowych i usługowych. W dalszym sąsiedztwie, od strony zachodniej znajduje się zakład przemysłowy D. oraz droga wojewódzka, a od strony wschodniej zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Obie działki charakteryzują się regularnym kształtem, są niezabudowane. Rzeczoznawca wskazał także, że obszar ten nie był objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a w planie ogólnym z 1994 r. obie działki miały przeznaczenie rolnicze. Dla nieruchomości nie została wydana jakakolwiek decyzja o warunkach zabudowy. Jednocześnie, ze względu na otoczenie przedmiotu wyceny przyjęto, że stan nieruchomości przed wprowadzeniem planu umożliwiał staranie się o decyzję o warunkach zabudowy na realizację obiektu przemysłowego lub handlowo-usługowego. Analizę rynku przeprowadzono w pierwszej kolejności na terenie gminy Bytów w okresie od 2020 r. do 2022 r., uwzględniając tereny niezabudowane o podobnych cechach do nieruchomości wycenianej, biorąc pod uwagę transakcje o powierzchni powyżej 3000 m2. W wyniku tak przeprowadzonej analizy stwierdzono niewystarczającą liczbę transakcji nieruchomościami porównywalnymi, w związku z czym badanie rozszerzono na rynek regionalny obejmujący powiaty: bytowski, człuchowski i chojnicki. Następnie, rzeczoznawca ustalił cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości, tj. lokalizacja, kształt i warunki hydrogeologiczne, wielkość działki, dostępność komunikacyjna, przeznaczenie. Rzeczoznawca podał atrybuty cech rynkowych i ich klasyfikację. Po czym, biegły opisał przedmiot wyceny w aspekcie cech rynkowych, mających wpływ na wartość, wskazując, że wyceniana nieruchomość ma korzystną lokalizację, korzystny kształt i warunki hydrogeologiczne, średnio korzystną powierzchnię działki, korzystną dostępność komunikacyjną, a także średnio korzystne przeznaczenie. Do wyceny przyjęte zostały nieruchomości najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej, biorąc pod uwagę porównywalność nieruchomości szczególnie pod względem lokalizacji, łącznej powierzchni oraz funkcji/przeznaczenia. Następnie, rzeczoznawca określił wartość rynkową prawa własności niezabudowanej nieruchomości w stanie przed wprowadzeniem planu, uwzględniając cenę 81 zł/m2, na kwotę 1.637.000 zł. Z kolei, określając wartość nieruchomości według jej stanu zgodnego z przeznaczeniem ustalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, rzeczoznawca stwierdził, że również w tym przypadku cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości to: lokalizacja, kształt i warunki hydrogeologiczne, wielkość działki, dostępność komunikacyjna, przeznaczenie. Opisując przedmiot wyceny w aspekcie tak ustalonych cech rynkowych biegły wskazał, że wyceniana nieruchomość ma korzystną lokalizację, korzystny kształt i warunki hydrogeologiczne, średnio korzystną powierzchnię działki, korzystną dostępność komunikacyjną, a także korzystne przeznaczenie. Do wyceny przyjęte zostały nieruchomości najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej, biorąc pod uwagę porównywalność nieruchomości szczególnie pod względem lokalizacji, łącznej powierzchni oraz funkcji/przeznaczenia. Następnie, rzeczoznawca określił wartość rynkową prawa własności niezabudowanej nieruchomości w stanie po wprowadzeniu planu, uwzględniając cenę 93,02 zł/m2, na kwotę 1.880.000 zł. W piśmie z 16 września 2022 r. rzeczoznawca wyjaśnił dodatkowo, że do porównań przyjęto najbardziej zbliżone nieruchomości będące przedmiotem obrotu rynkowego. Jednocześnie odrzucono transakcje, co do których zaistniała wątpliwość w zakresie ich rynkowego charakteru. Ponadto, przedmiotowa wycena zawiera wszystkie udostępnione przez Starostwo Powiatowe w Bytowie oraz Starostwo w Chojnicach i Człuchowie transakcje nieruchomości porównawczych, przy uwzględnieniu porównywalności ze względu na przeznaczenie. W ten też sposób, rzeczoznawca w sposób kompletny i całkowity spełnił wymagania przeprowadzenia wyceny nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Jak wynika bowiem z treści art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei, § 4 rozporządzenia stanowi, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W odniesieniu do zarzutów skargi należy wskazać, że zdaniem Sądu, katalog nieruchomości podobnych uwzględnionych przez biegłego w ramach dokonywanej wyceny, nie budzi zastrzeżeń dających podstawy do zakwestionowania prawidłowości operatu w tym zakresie. W sporządzonej wycenie rzeczoznawca wyjaśnił, jakie cechy decydują o podobieństwie działek przyjętych do porównania. Określił wagi cech rynkowych wraz z zakresem współczynników korygujących. Porównywalność nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., nie oznacza natomiast identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które cechy nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływających na wartość nieruchomości (por. wyrok NSA z 21 września 2021 r., I OSK 4318/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając to na uwadze należy zauważyć, że podnoszone przez skarżącego pominięcie w sporządzonej wycenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nie mogło skutecznie podważyć wiarygodności operatu. Z wyjaśnień organu pierwszej instancji wynika ponadto, że działka nr [...] w chwili sprzedaży stanowiła działkę zabudowaną budynkiem stacji transformatorowej, w związku z czym nie była porównywalna z przedmiotową nieruchomością. Ponownie należy podkreślić, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r., II OSK 411/18; z 17 marca 2020 r., II OSK 428/19; z 12 stycznia 2021 r., II OSK 1408/19; z 25 maja 2021 r., II OSK 2458/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje i zarzuty naruszenia art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. nie są zasadne. Jeżeli operat szacunkowy nie budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, nie zawiera nieścisłości ani nie pomija istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów - a tak jest w niniejszej sprawie - to podważenie prawidłowości jego sporządzenia może nastąpić na mocy przepisu art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców. W świetle tego przepisu, tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zawartości operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców skarżący jednak nie skorzystał, dokonując własnej oceny, której twierdzenia stanowią tylko wyraz niezadowolenia z wyliczonej przez biegłego kwoty opłaty. Jeżeli strona kwestionuje ustalenia operatu, zastosowaną metodologię, dobór nieruchomości podobnych, przyjęte wskaźniki korygujące, wkraczając tym samym w wiedzę fachową, powinna przedstawić stosowne dowody przemawiające za wadliwością takiego operatu. Natomiast wyłącznie subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowym ustaleniu wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, które nie zostało poparte stosownymi dowodami, nie może prowadzić do uznania, że operat szacunkowy z 12 maja 2022 r. sporządzono niezgodnie z przepisami prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący, dążąc do podważenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania decyzji, nie przedstawił organowi kontrdowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie, jak również nie zwrócił się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny spornego operatu. Ogólne twierdzenia skarżącego należy zaś uznać za niewystarczające dla skutecznego podważenia wiarygodności sporządzonej wyceny. Z uwagi na powyższe, brak było podstaw do podważenia kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Niewątpliwie, przepis art. 7 K.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwiania sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a., znajduje swoje odzwierciedlenie również w realizacji obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, która wyrażona została w art. 77 § 1 K.p.a. Nałożony w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zobowiązuje organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Jednakże, to sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest niezbędnym i podstawowym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. Przepis art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi bowiem, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Dlatego też, uznać należy, że orzekające w sprawie organy, stosownie do wymogu art. 80 K.p.a. istotną w niniejszej sprawie okoliczność oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W opisanych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zarówno w warstwie merytorycznej, jak i formalnej spełnia stawiane orzeczeniom administracyjnym wymagania. W szczególności uzasadnienia decyzji organów obu instancji w sposób jasny, rzeczowy i spójny wyjaśniają przesłanki, jakimi kierowały się organy przy ich wydawaniu. W ocenie Sądu, podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.