II SA/Gd 555/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 marca 2024 r. nr SKO Gd/3272/23 w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących A. S. i M. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 28 marca 2022 r. Burmistrz Kartuz (dalej: "Burmistrz") ustalił na rzecz M. S. (dalej: "Inwestor") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z dopuszczeniem garażu wbudowanego w główną bryłę budynku lub dobudowanego do głównej bryły budynku na działce nr [...] w S., gmina K. (dalej: "Decyzja o WZ"). Wnioskiem z 5 lipca 2022 r. (uzupełnionym pismami z: 23 sierpnia 2022 r., 9 września 2022 r., 14 września 2022 r., 16 września 2022 r., 22 października 2022 r., 10 listopada 2022 r., 16 listopada 2022 r., 22 listopada 2022 r., 31 stycznia 2023 r. i 11 lutego 2023 r.) M. K. (dalej: "Wnioskodawca") wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium") o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z 28 marca 2022 r. Uzasadniając swoje żądanie Wnioskodawca wskazał m.in., że właściciel działek nr [..]-[...] narusza jego prawa przez nieutrzymywanie przejezdności, przez co był on zmuszony naprawić po dokonanej z 9 na 10 października 2019 r. dewastacji działki nr [...]. Wskazał również, że poprzez działanie w warunkach samowoli budowlanej, niedopuszczalną, bez pozwolenia budowlanego niwelację terenu na obszarze 6,2 ha działki nr [...] we wrześniu i październiku 2019 r. właściciel tej działki zmienił stosunki wodne opisane w art. 234 Prawa wodnego, przez co ograniczył dokonywanie prac leśnych, gospodarki leśnej na terenie działki nr [...]. Ponadto częściowo zniszczył płot i cztery obiekty gatunku pinus sylvestris i picea. W ocenie Wnioskodawcy takie działanie ogranicza jego prawa wynikające z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.) - dalej: "k.c.", zaś prawa te zostaną wykluczone, gdy maszyny budowlane zniszczą lub zajmą drogę, którą Wnioskodawca dojeżdża do swojej posesji i gospodarstwa. Pismem z 15 lutego 2023 r. Kolegium, na podstawie art. 61 § 4 w zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", zawiadomiło, że wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 28 marca 2022 r. Decyzją z 17 marca 2023 r. Kolegium, na podstawie art. 156, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 59, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 28 marca 2022 r. Analizując przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji z 28 marca 2022 r. Kolegium stwierdziło, że żaden z nich nie został naruszony w sposób rażący, tj. przedmiotowe rozstrzygniecie nie stoi w jawnej i jaskrawej z nimi sprzeczności. W wyniku złożonego przez M. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium decyzją z 7 marca 2024 r. uchyliło w całości decyzję Kolegium z 17 marca 2023 r. i stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z 28 marca 2022 r. W uzasadnieniu wskazano, że po rozważeniu zagadnienia związanego z istnieniem legitymacji procesowej po stronie M. K. do skutecznego zainicjowania postępowania w tym trybie uznało Wnioskodawcę za stronę postępowania i zawiadomieniem z 15 lutego 2023 r. wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 28 marca 2022 r. Kolegium wskazało następnie, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. K. zarzucił niezweryfikowanie nieprawdziwych stwierdzeń Burmistrza w zakresie spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zarzucono również, że Kolegium nie dokonało oceny analizy urbanistycznej, będącej podstawą wydania decyzji z 28 marca 2022 r. Przede wszystkim Kolegium nie dokonało analizy kwestii związanej z przyjęciem przez Burmistrza wielkości 192 m jako frontu działki poprzez połączenie boków działki, w sytuacji gdy niedopuszczalne jest łączenie boków działki w celu ustalenia parametrów obszaru analizowanego pozwalającego na poszukiwanie obiektu budowlanego posiadającego cechy odpowiadające planowanemu zamierzeniu budowlanemu. Ponadto Kolegium nie odniosło się do kwestii związanych z dostępem do drogi publicznej, który w sprawie nie jest zapewniony (dostęp dla działki nr [...] do drogi publicznej nie istnieje). Kolegium wskazało, że kwestia wadliwości analizy urbanistyczno-architektonicznej w aspekcie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy była już przedmiotem ocen i analiz Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), który wyjaśnił, że wady analizy nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji; jedynie tylko całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można byłoby traktować za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne natomiast uchybienia, w szczególności te, które są związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy urbanistycznej lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygniecie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. W konsekwencji nawet brak dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdy jednocześnie nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Odwołując się do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) - dalej: "Rozporządzenie", Kolegium wskazało, że przez front działki rozumie się tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Kolegium zwróciło uwagę, że w sporządzonej w niniejszej sprawie analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem i terenów sąsiednich szerokość frontu działki objętej wnioskiem została oznaczona od litery "A" do litery "F" i wyniosła około 192 m. Odległość ta obejmuje całą granicę działki [...] przylegającą z trzech stron do drogi wewnętrznej - działki nr [...], stanowiącej własność Inwestora, z której ustalony jest dostęp do drogi publicznej nr [...] (działki nr [...]). Zdaniem Kolegium z załącznika graficznego do decyzji Burmistrza z 28 marca 2022 r. nie wynika, w której części działki przylegającej z trzech stron do drogi wewnętrznej obejmującej odcinki "A"-"B", "B"-"C", "C"-"D", "D"-"E", "E"-"F", a więc od "A" do "F", ma być umiejscowiony główny wjazd lub wejście na działkę. Ponadto Inwestor nie określił we wniosku głównego wjazdu na działkę. W ocenie Kolegium przyjęcie przez Burmistrza wielkości frontu działki jako 192 m i przyjęcie do analizy obszaru wokół działki objętej wnioskiem o szerokości około 233-463 m stanowi naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 Rozporządzenia mające nie tylko charakter naruszenia zwykłego, ale także rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Kolegium front działki należy wyznaczyć względem linii oznaczonej literami "A"-"B", co daje odległość około 35 m, zaś trzykrotność 105 m. Tym samym, w tak wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie jest zatem zachowana zasada dobrego sąsiedztwa. Końcowo Kolegium podniosło, że stwierdzenie nieważności decyzji, w przypadku spełnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy jednoczesnym braku zaistnienia okoliczności, które uniemożliwiałyby stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.), zobowiązuje właściwy organ do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji. Podkreślono, że stwierdzenie nieważności decyzji nie zależy od uznania organów administracji publicznej. W skardze na decyzję Kolegium z 7 marca 2024 r. A. S. i M. S. (dalej: "Skarżący") zarzucili jej naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez całkowicie dowolne i sprzeczne z ukształtowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych (wskazaną zresztą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) przyjęcie, że wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą to analizę organ wydający Decyzję o WZ ustalił obszar uwzględniany do oceny spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, mogą stanowić kwalifikowaną wadę prawną Decyzji o WZ skutkującą uznaniem tej decyzji za wydaną bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80, art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej i wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zaś treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą to analizę organ wydający Decyzję o WZ ustalił obszar uwzględniany do oceny spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, w sytuacji, gdy rzetelna ocena tej analizy prowadzi do wniosku, że nawet przyjęcie stanowiska Kolegium co do sposobu określenia szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji przyjęcie, że uwzględnieniu powinny podlegać - w zależności od decyzji Skarżących co do strony działki, na której zostanie usytuowany jeden z wjazdów na teren działki - wyłącznie odcinki "A"-"B" lub też "E"-"F" wskazane w treści załącznika nr 3 do Decyzji o WZ, nie wpływałaby na treść tej decyzji, ponieważ w wyznaczonym w ten sposób na potrzeby analizy obszarze występuje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - nawet więc w przypadku przyjęcia (co jednak Skarżący kwestionują), że treść analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obarczona jest błędem, to i tak błąd ten nie wpłynąłby na rozstrzygnięcie organu wydającego Decyzję o WZ; 3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że Wnioskodawca jest stroną tego postępowania, a w konsekwencji, wydanie decyzji stwierdzającej nieważności Decyzji o WZ na wniosek podmiotu nieuprawnionego, nieposiadającego interesu prawnego, który nie powinien zostać uznany za stronę tego postępowania; 4. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 Rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania w sprawie wydania Decyzji o WZ, poprzez błędną wykładnię tych norm skutkującą nietrafnym przyjęciem, że w przypadku gdy dana działka, na której ma zostać wykonana inwestycja budowlana przylega do drogi, z której ma się odbywać wjazd na teren tej działki, więcej niż jedną częścią (bokiem) działki, za front działki w rozumieniu § 2 pkt 5 Rozporządzenia może zostać uznana jedynie jedna część (bok) takiej działki. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z 7 marca 2024 r. i zasądzenie od Kolegium na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym - w przypadku powołania przez Skarżących pełnomocnika do tej sprawy - także kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zwrócono uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z inicjatywy Wnioskodawcy, który w przekonaniu Skarżących nie powinien zostać w ogóle uznany za stronę tego postępowania, gdyż postępowanie to, podobnie jak postępowanie w sprawie wydania Decyzji o WZ, w żaden sposób nie ingeruje w sferę jego interesu prawnego. Skarżący zwrócili uwagę, że pojęcie "interesu prawnego" należy do typowych klauzul generalnych, jednakże interes ten musi wynikać z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Odwołując się do judykatury podniesiono, że interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Zaznaczono, że od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może oprzeć interesu na przepisach mogących stanowić podstawę żądania (stanowiska). Interes faktyczny, wynikający przykładowo z posiadania nieruchomości, nie daje uprawnienia do podjęcia w sposób skuteczny czynności zmierzającej do podważenia legalności wydanego aktu - nie stwarza możliwości wniesienia skargi inicjującej postępowanie sądowe. W ocenie strony skarżącej Wnioskodawca nie miał interesu prawnego koniecznego do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji o WZ. To, że Kolegium wszczęło postępowanie w tej sprawie na wniosek Wnioskodawcy i wydało zaskarżoną decyzję zgodnie z jego wnioskiem stanowi oczywiste uchybienie tego organu, uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Do pisma procesowego z 22 lipca 2024 r. uczestnik postępowania M. K. dołączył dokumenty i wydruki zdjęć mające, w jego ocenie, ułatwić dokonanie rozstrzygnięcia. W piśmie z 2 grudnia 2024 r. Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, podsumowali stanowisko w sprawie podtrzymując wszystkie dotychczasowe twierdzenia i wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 7 marca 2024 r. uchylająca w całości decyzję tego organu z 17 marca 2023 r. i stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza Kartuz z 28 marca 2022 r. ustalającą na rzecz M. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z dopuszczeniem garażu wbudowanego w główną bryłę budynku lub dobudowanego do głównej bryły budynku na działce nr [...] w S., gmina K. Dokonując kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć w pierwszej kolejności należy wskazać, że ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) w drodze wyjątku od sformułowanej w art. 16 zasady trwałości decyzji administracyjnej dopuszcza możliwość weryfikowania przez organy administracji publicznej wydanych przez nie decyzji. Chodzi tutaj o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania (art. 145-152), a także o stwierdzenie nieważności (art. 156-159) wskutek wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji ostatecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest instytucją procesową dającą możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy (od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku postępowania). Instytucja ta służy eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji ostatecznych dotkniętych najpoważniejszymi wadami. Katalog tych wad został w sposób wyczerpujący określony w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie innych przesłanek nie jest dopuszczalne (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258). Stwierdzenie nieważności decyzji jako nadzwyczajny środek kontroli stosowany jest tylko w razie wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Należy również podkreślić, że organ wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej uruchamia to postępowanie w nowej sprawie, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a jedynie powinien ocenić, czy organ prawidłowo przyjął, że w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II FSK 1179/12, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zasadą jest, że stroną w takim postępowaniu, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia, jest osoba, która była uznana za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Jednakże w tym zakresie nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad, które można stosować automatycznie w każdej sprawie. Nie zawsze osoba, która miała status strony w postępowaniu zwykłym musi mieć ten przymiot także w postępowaniu nadzwyczajnym. Może też zdarzyć się sytuacja odwrotna, a mianowicie, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym. Zatem kwestie te należy zawsze rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 932/09 i z 2 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 347/06). Należy przy tym zaznaczyć, że dla stwierdzenia, czy danym osobom przysługuje prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji znaczenie ma okoliczność, czy skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą miały wpływ na sferę ich interesu prawnego. Podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu, w którym nie był uznany za stronę powinien zatem wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jego nieważności. Chodzi tu o interes prawny oparty na przepisie prawa powszechnie obowiązującego, co nie oznacza, że można go wywodzić wyłącznie z norm materialnego prawa administracyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych i poglądami doktryny źródłem interesu prawnego mogą być również inne gałęzie prawa, w tym prawa cywilnego, prawa pracy, czy prawa finansowego. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu (tak NSA w wyroku z 16 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1288/09). Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że na s. 1 uzasadnienia decyzji z 7 marca 2024 r. Kolegium wskazało, że po rozważeniu zagadnienia związanego z istnieniem legitymacji procesowej po stronie Wnioskodawcy do skutecznego zainicjowania postępowania w tym trybie (tj. stwierdzenia nieważności decyzji - przypisek Sądu) uznało M. K. za stronę postępowania i zawiadomieniem z 15 lutego 2023 r. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Pomijając okoliczność, że śladów powyższych "rozważań" nie ma ani w decyzji Kolegium z 17 marca 2023 r., ani w aktach sprawy poprzedzających jej wydanie, stanowisko o posiadaniu przez M. K. interesu prawnego do zainicjowania postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 28 marca 2022 r. należy uznać za błędne. W powyższym zakresie w pierwszej kolejności należy wskazać na regulacje prawne dotyczące kwestii zarówno wszczęcia postępowania, jak i legitymacji do uruchomienia kontroli instancyjnej rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania - przypisek Sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl art. 127 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (§ 3). Z art. 134 k.p.a. wynika z kolei, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jako błędne należy ocenić wydanie przez Kolegium zawiadomienia z 15 lutego 2023 r. (na podstawie art. 61 § 4 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.) o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 28 marca 2022 r. Zdaniem Sądu, po wpłynięciu wniosku M. K. z 5 lipca 2022 r. (uzupełnionego kolejnymi pismami) Kolegium powinno było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji (na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.). Będąc jednak związany treścią art. 134 § 2 P.p.s.a. Sąd wyeliminował z obrotu prawnego jedynie decyzję Kolegium z 7 marca 2024 r., które przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie zobowiązane do wydania postanowienia o niedopuszczalności wniosku M. K. z 18 kwietnia 2023 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z 17 marca 2023 r. (na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że regulacja art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego, określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia od badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 738/19). Organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), przy czym przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Niedopuszczalność odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) ze względów podmiotowych zachodzi m.in. wówczas, gdy bez głębszego badania jest oczywiste, że odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) wniosła osoba trzecia (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 901/13). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze wskazaną wyżej oczywistością. Należy zauważyć, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest uregulowane w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130). Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj i charakter zabudowy dopuszczalnej na danym terenie. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji zagrożenie czyichś praw dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję bądź nieruchomości sąsiedniej, w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, ma charakter potencjalny. W przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron jest ustalany w oparciu o zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dany podmiot posiada zaś interes prawny, o którym mowa w powołanym przepisie wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. W judykaturze wskazuje się, że przedstawione w art. 28 k.p.a. pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy zatem samo wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym (zob. wyrok NSA z 26 września 2019 r. sygn. akt I OSK 178/18). To nie art. 28 k.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (zob. wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 388/17). Przyjęta w art. 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony, przesłanka interesu prawnego, wymaga wyprowadzenia jej co do zasady z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c., dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki, z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (zob. wyrok NSA z 15 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2879/17). Należy przy tym podkreślić, że interes prawny uzasadniający status strony postępowania ma być osobisty, konkretny, bezpośredni i aktualny, a nie hipotetyczny czy potencjalny. W konsekwencji za nieprawidłowy należy uznać pogląd, zgodnie z którym interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mają wszystkie osoby, których działki znajdują się w obszarze analizowanym, jak i wszystkie osoby, których działki bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji. Stroną tego postępowania są bowiem jedynie te spośród nich, które wykażą swój indywidulany i konkretny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 1094/18). Stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, przy czym ciężar wykazania takiego interesu obarcza podmiot, który się na niego powołuje (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2665/14). Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że M. K. nie ma interesu prawnego, który legitymowałby go do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...], co stanowiłoby podstawę do uznania go za podmiot uprawniony do skutecznego wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 28 marca 2022 r. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że inwestycja zaplanowana na terenie działki nr [...] polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób na nieruchomość M. K. Przede wszystkim, ze zgromadzonego w sprawie zakończonej wydaniem przez Burmistrza Decyzji o WZ materiału dowodowego wynika, że teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do nieruchomości M. K. Wnioskodawca jest właścicielem działki nr [...] znajdującej się w odległości kilkudziesięciu metrów od granicy terenu inwestycji. Z załącznika graficznego do Decyzji o WZ wynika przy tym, że teren inwestycji oddzielają od nieruchomości Wnioskodawcy działki oznaczone numerami [...]-[...]. Należy również podkreślić, że Inwestor planuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Ponadto, w pkt 6 decyzji Burmistrza z 28 marca 2022 r. ("Ustalenia dotyczące obsługi zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji") zobowiązano Inwestora m.in. do utwardzenia drogi publicznej gminnej płytami YOMB na długości działki nr [...] graniczącej z drogą gminną nr [...] na szerokości 4 m, natomiast w pkt 7 tej decyzji ("Ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich") zapisano m.in., że wnioskowana inwestycja nie może powodować utrudniania w dojściach i dojazdach do sąsiednich nieruchomości, jak również nie może pogorszyć stanu technicznego tych nieruchomości; należy uzgodnić warunki ewentualnego zajęcia terenu na czas trwania prac z właścicielami i zarządcami terenu. Należy również wskazać, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, kolejnym etapem będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 7 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1584/96). Dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę będzie oceniał, czy projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w Prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie. Z uwagi na powyższe, brak jest podstaw do przyjęcia, że zaplanowana na terenie działki nr [...] w S. inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość stanowiącą własność M. K., a zatem brak jest po stronie Wnioskodawcy interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni art. 28 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. dokonanej na tle okoliczności niniejszej sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od Kolegium solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 697 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).[pic]