II SA/Gd 602/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Wojewody z dnia 1 sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga P. C. na postanowienie Wojewody z dnia 1 sierpnia 2016 r. nr [..]. Z akt sprawy wynika, że postanowienie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta, decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego – wiaty usługowej, zadaszenia stolików na terenie działki nr [..] położonej w H., objętego zgłoszeniem P. C. dokonanego w dniu 7 kwietnia 2016 r. Decyzja ta została wysłana zgłaszającemu w dniu 2 maja 2016 r. na adres wskazany w zgłoszeniu tj. P., ul. Z., B. Przesyłka ta, z uwagi na dwukrotne jej awizowanie (w dniu 6 maja 2016 r. i w dniu 16 maja 2016 r.) i niepodjęcie jej przez odbiorcę w wyznaczonym do tego terminie, została uznana przez organ za doręczoną na podstawie art. 44 § 4 kpa. W dniu 31 maja 2016 r. Starosta ponownie przesłał na adres zgłaszającego decyzję z dnia 29 kwietnia 2016 r. i w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru przez skarżącego tej przesyłki w dniu 8 czerwca 2016 r. W dniu 13 czerwca 2016 r. (data stempla pocztowego) skarżący złożył odwołanie od decyzji Starosty z dnia 29 kwietnia 2016 r., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, wydanym na podstawie art. 134 kpa, Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania. Jak wyjaśnił, przesyłka skierowana do zgłaszającego a zawierająca odpis decyzji z dnia 29 kwietnia 2016 r. została doręczona adresatowi w trybie art. 44 kpa w dniu 20 maja 2016 r. tj. po 14 dniach od złożenia jej w dniu 6 maja 2016 r. w placówce pocztowej, o czym świadczą stemple oraz adnotacje pocztowe na kopercie przesyłki i dokumentach zwrotnego potwierdzenia odbioru. Tym samym 14 – dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 29 kwietnia 2016 r. upływał dla zgłaszającego w dniu 3 czerwca 2016 r. Wniesienie odwołania w dniu 13 czerwca 2016 r. nastąpiło więc z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 kpa, które skutkuje stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 kpa. Wojewoda stwierdził przy tym, że powtórna wysyłka zwróconej do siedziby organu I instancji decyzji nastąpiła z naruszeniem art. 44 § 4 kpa, który to przepis stanowi jednoznacznie, że niepodjęte pismo organ pozostawia w aktach sprawy. Jeżeli organ uznał za zasadne informowanie strony postępowania o wydaniu decyzji, której strona nie podjęła w ustawowym terminie, powinien wystosować do strony odpowiednie pismo informujące ją o tym fakcie i treści wydanej decyzji. Powtórna wysyłka decyzji doprowadziła do dezinformacji strony zarówno co do terminowości wydanego przez organ rozstrzygnięcia, jak i przysługującego jej terminu do wniesienia odwołania. Uchybienie to, w ocenie organu odwoławczego, nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody wskazując, że powtórna wysyłka przez organ I instancji decyzji z dnia 29 kwietnia 2016 r. wprowadziła go w błąd co do terminu wniesienia odwołania. Jednocześnie wskazał, że złożył skargę do Urzędu Pocztowego dotyczącą niewłaściwej pracy listonosza, który nie zostawił w skrzynce pocztowej zawiadomienia o awizowaniu przesyłki ani powtórnego awizo listu poleconego zawierającego odpis decyzji z dnia 29 kwietnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Postanowienie Wojewody z dnia 1 sierpnia 2016 r. jest zgodne z prawem. Warunkiem skuteczności czynności procesowej, jaką jest wniesienie odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Artykuł 129 § 2 kpa stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania i rodzi po stronie organu odwoławczego obowiązek stwierdzenia, w drodze postanowienia, uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uchybienie terminu jest przy tym okolicznością obiektywną i niezależną od uznania organu odwoławczego. W razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w art. 134 kpa. Przeszkodą prawną do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania jest jedynie wniesienie przez stronę, która uchybiła terminowi, skutecznego wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności przewidzianego w art. 58 kpa. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia nie jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku uprzedniego przywrócenia terminu do dokonania danej czynności, gdyż w takim przypadku ustają okoliczności obligujące organ do wydania postanowienia zgodnie z art. 134 w związku z art. 144 kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3170/12, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O przywróceniu lub o odmowie przywrócenia terminu orzeka organ administracji w odrębnym postanowieniu, na które służy skarga do sądu administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 172/11, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji zaś złożenia odwołania po upływie ustawowego terminu bez jednoczesnego złożenia wniosku o przywrócenia terminu organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w art. 134 kpa. Rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi bowiem rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 kpa). Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że Wojewoda prawidłowo stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji Starosty z dnia 29 kwietnia 2016 r. Odwołanie to skarżący wniósł bowiem z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 kpa. Z akt sprawy wynika bowiem, że skierowana do skarżącego przesyłka, zawierająca decyzję Starosty z dnia 29 kwietnia 2016 r., została mu skutecznie doręczona w dniu 20 maja 2016 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki adresowanej do skarżącego widnieje informacja, że była ona dwukrotnie awizowane w dniach 6 maja 2016 r. i 16 maja 2016 r. a zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w UP wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zgodnie zaś z treścią art. 44 kpa w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Przewidziana w art. 44 kpa zastępcza forma doręczenia pism rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 1312/95, Lex nr 26708). Doręczenie w trybie art. 44 kpa stanowi tzw. fikcję prawną polegającą na uznaniu doręczenia za skuteczne, mimo że strona postępowania faktycznie nie zapoznała się z treścią kierowanej do niej korespondencji. Unormowanie to stanowi wyjątek od zasady, iż strona postępowania powinna mieć zagwarantowaną możliwość faktycznego zapoznania się z kierowanymi do niej przez organ pismami (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1177/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonane zaś w dniu 8 czerwca 2016 r. doręczenie skarżącemu decyzji Starosty z dnia 29 kwietnia 2016 r. nie obala zaś tej fikcji doręczenia. Późniejsze doręczenie decyzji, która została doręczona zastępczo nie powoduje otwarcia od początku dla strony terminu do wniesienia odwołania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Ke 431/08, LEX nr 528045; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Rz 174/13, LEX nr 1334329; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1127/11, LEX nr 1154951). Implikacje wynikające z powtórnego doręczenia rozstrzygnięcia organu winny być rozważane podczas rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 10/07, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia 29 kwietnia 2016 r. upływał dla skarżącego w dniu 3 czerwca 2016 r. a wniesienie tego odwołania dopiero w dniu 13 czerwca 2016 r. nastąpiło z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 kpa. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia 29 kwietnia 2016 r. O kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ orzeka zaś wyłącznie na podstawie wniosku strony, a nie z urzędu. Ewentualne przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić wyłącznie na wyraźną prośbę zainteresowanej. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie uzasadnia domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie uchybionego terminu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 r., sygn. I OSK 268/07, Lex nr 401669). Złożenie wniosku o przywrócenie terminu powinno wynikać wprost z podania lub odwołania. Wniosek taki nie może być wywodzony przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z oświadczenia zawartego w piśmie strony. W razie stwierdzenia uchybienia terminu, organ z urzędu nie może analizować przyczyn takiego stanu rzeczy. Nie ma on zatem obowiązku, a nawet prawa wyjaśniać, dlaczego doszło do uchybienia terminu, czy nastąpiło to bez winy strony i czy ma ona świadomość uchybienia terminu, a jeżeli tak, to czy chce wystąpić z wnioskiem o jego przywrócenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1285/07, Lex nr 497633). Wniosek o przywrócenie terminu stanowi pismo procesowe, do którego stosuje się przepisy o podaniach. Pismo takie powinno odpowiadać wymaganiom określonym w art. 63 § 2 i § 3 kpa, a zatem musi ono zawierać także określone żądanie wynikające z treści złożonego wniosku. Oświadczenie woli zainteresowanego musi być sformułowane w sposób wyraźny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 323/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, skarga P. C., jako niezasadna, musiała zostać oddalona, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).