II SA/Gd 609/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Sędziowie Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. K. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 153/21 w przedmiocie przewlekłości postępowania w sprawie remontu głównych rozdzielnic zasilających w energię oddala skargę. S. K. wniósł skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku wyroku wydanego w dniu 9 marca 2022 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie sygn. akt II SAB/Gd 153/21, domagając się wymierzenia organowi grzywny oraz zobowiązanie go do zakończenia postępowania w sprawie wyremontowanych rozdzielnic głównych z zagrożeniem pożarowym. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie zostało zakończone postępowanie w sprawie wyremontowanych rozdzielnic głównych, budynki wielorodzinne są użytkowane mimo istnienia zagrożenia pożarowego ze strony wadliwie wyremontowanych rozdzielnic oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykonał prawomocnego wyroku. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (zwany również "PINB") wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że realizując zobowiązanie Sądu zawarte w prawomocnym wyroku z 9 marca 2022 r. przeprowadził postępowanie w sprawie remontu głównych rozdzielnic zasilających w energię elektryczną w pięciu budynkach mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych przy ul. M. [...]-[...] w Gdańsku celem weryfikacji czy dokonany remont może spowodować zagrożenie ludzi lub mienia. W ramach tego postępowania PINB pismem z dnia 13 maja 2022 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z prośbą o udzielenie informacji czy w okresie od dnia 28 grudnia 2016 r. do dnia 13 maja 2022 r. doszło do jakiegokolwiek pożaru instalacji lub urządzeń zamontowanych w w/w rozdzielniach, które to zdarzenia wymagały interwencji i działania jednostek ratowniczych. Jednocześnie wezwano Spółdzielnię Mieszkaniową [..] do przedłożenia dokumentów potwierdzających spełnienie obowiązku wynikającego z zapisów art. 62 ustawy Prawo budowlane. Po zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie organ nadzoru budowlanego, pismem z dnia 7 czerwca 2022 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Ponadto w dniu 9 czerwca 2022 r. przeprowadzono czynności kontrolne w przedmiotowej sprawie. Po dokonaniu wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego PINB wydał w dniu 5 lipca 2022 r. decyzję administracyjną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) orzekając o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. PINB dodał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydawania odrębnych aktów rozstrzygających, czy określony podmiot jest stroną postępowania administracyjnego. Skarżącemu nie zapewniono udziału w sprawie, gdyż uznano, że nie przysługuje mu przymiot strony tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.")., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Przed wniesieniem skargi na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 153/21, skarżący pismem z 25 października 2022 r. wniósł ponaglenie w związku z niewykonaniem powyższego wyroku. Uwzględniając powyższe, mając na uwadze treść art. 154 §1 p.p.s.a., stwierdzić należy, że procesowy wymóg wniesienia skargi po uprzednim wezwaniu do wykonania wyroku został spełniony. Terminy do wniesienia skargi ustalone w art. 53 p.p.s.a. nie mają zastosowania do skargi wnoszonej na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji dopuszczalność jej wniesienia nie jest uwarunkowana upływem określonego czasu od dnia doręczenia organowi wezwania do wykonania wyroku (por. postanowienie NSA z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2721/12, Lex nr 1248469). Z kolei zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Z przytoczonych regulacji wynika, że skarga wnoszona w trybie art. 154 p.p.s.a. jest środkiem ochrony prawnej ściśle związanym z wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Podstawową przesłanką merytoryczną wniesienia skargi w trybie art. 154 p.p.s.a. jest niewykonanie przez organ wyroku Sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niewykonanie wyroku ma wyrażać się w dalszej bierności organu, pomimo zobowiązania go przez sąd w wyroku uwzględniającym skargę do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (ew. do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa). Możliwość uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku Sądu warunkuje zatem treść wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania). Z wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) musi wynikać zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jeżeli w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) takiego zobowiązania nie wyrażono (np. z tego powodu, że przed rozpoznaniem skargi przez sąd akt został wydany lub czynność została dokonana i w tym zakresie sąd umorzył postępowanie), nie jest możliwe uwzględnienie skargi na niewykonanie wyroku sądu (por. podobnie WSA w Lublinie w wyroku z 23 czerwca 2016 r., II SA/Lu 198/16). Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018) środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594). W wyroku z 9 marca 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd153/21, którego niewykonanie skarżący zarzuca organowi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB miasta na prawach powiatu w Gdańsku w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych zobowiązał organ do rozpoznania sprawy dotyczącej remontu głównych rozdzielnic zasilających w energię w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdził, że przewlekłość postępowania, której dopuścił się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Odpis powyższego wyroku ze stwierdzeniem prawomocności oraz aktami administracyjnymi sprawy wpłynął do organu w dniu 20 maja 2022 r.. Jeszcze przed zwrotem akt i doręczeniem odpisu prawomocnego wyroku PINB dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku podjął czynności w sprawie zwracając się w dniu 13 maja 2022 r. do Komendy Straży Pożarnej w Gdańsku o udzielenie informacji oraz z wezwaniem do Spółdzielni Mieszkaniowej [..] o przedłożenie protokołów z kontroli okresowej 5 letniej, którą objęto badanie instalacji elektrycznej w zakresie sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych przy ul. M. [...]-[...] w Gdańsku. Następnie zawiadomieniem z 7 czerwca 2022 r. organ wszczął postępowanie w sprawie doręczając je Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Jednocześnie w piśmie z 7 czerwca 2022 r. poinformował skarżącego, że z uwagi na brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie będzie informowany o dalszych czynnościach w przedmiotowej sprawie. W dniu 5 lipca 2022 r. organ wydał decyzję administracyjną orzekając o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Według orzecznictwa sądowego analiza art. 154 § 1 p.p.s.a. wskazuje, iż na ocenę istnienia bezczynności organu, o której mowa w tym przepisie, nie ma wpływu prawidłowość rozstrzygnięcia, lecz tylko to czy zostało ono faktycznie wydane (por. wyroki NSA z 15 lipca 2021 r., III OSK 1849/21 oraz z 13 marca 2012, II OSK 2676/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zastosowanie tej regulacji możliwe jest w sytuacji braku reakcji na zobowiązanie organu wyrokiem sądowym do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., I OSK 1337/22). Kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., w myśl którego termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W realiach niniejszej sprawy miało to miejsce w dniu 20 maja 2022 r.. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że zastosowanie tej regulacji możliwe jest w sytuacji braku reakcji na zobowiązanie organu wyrokiem sądowym do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia w sprawie. Odnotować przy tym należy, że zarówno treść aktu wydanego przez zobowiązany organ, jak i jego prawidłowość są pozbawione znaczenia z punktu widzenia art. 154 § 1 p.p.s.a.. Przepis ten bowiem nie posługuje się żadnymi określeniami przybliżającymi warunki, w jakich należy uznać wydane przez organ orzeczenie za wykonanie wyroku sądu. Tym samym przyjąć należy, że aktem administracyjnym powodującym wykonanie zobowiązania nałożonego przez sąd w trybie art. 149 p.p.s.a. będzie zarówno decyzja uwzględniająca wniosek w całości, decyzja odmowna, czy decyzja umarzająca postępowanie, przy czym rozstrzygnięcia te mogą okazać się tak prawidłowe, jak i wadliwe w stopniu zasługującym na ich eliminację w instancyjnym toku postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 71/18, czy z 23 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1337/22). W tej sytuacji uznać należało, iż PINB na prawach powiatu w Gdańsku wydając w dniu 5 lipca 2022 r. decyzję wykonał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 153/22, a czynności zmierzające do realizacji tego wyroku podjął jeszcze przed otrzymaniem odpisu tego orzeczenia ze stwierdzeniem prawomocności oraz aktami sprawy. Nie było zatem podstaw do przyjęcia, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do niewykonania przez ten organ wyroku w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a.. Dodać należy, że w ramach skargi na niewykonanie wyroku, Sąd nie jest uprawniony do oceny zasadności czynności wyjaśniających podejmowanych przez organ w toku prowadzonego postępowania po wydaniu wyroku, ani też oceny zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Sąd bada jedynie czy sprawa została załatwiona zgodnie z zobowiązaniem wynikającym z uprzednio wydanego wyroku ze skargi na bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. Wobec powyższych okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. W niniejszej sprawie Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., stanowiącym, że sprawa może zostać rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.