II SA/Gd 61/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia 28 kwietnia 2021 r., Nr [...] w sprawie niedopuszczalności odwołania w sprawie protokołu ostatecznego szacowania szkody w uprawach i płodach rolnych oddala skargę. G. S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z 24 czerwca 2020 r. G. S. zgłosił do Nadleśnictwa odwołanie od oszacowania szkody w uprawie kukurydzy w miejscowości R. na działkach nr [..]-[..]. Szacowanie szkody dokonanej przez dziki i żurawie nastąpiło 9 czerwca 2020 r. W odpowiedzi poinformowano o terminie szacowania w trybie odwoławczym na dzień 3 lipca 2020 r. O terminie poinformowano Koło Łowieckie z K. Z szacowania sporządzono protokół. Pismem z 30 grudnia 2020 r. G.S. wystąpił do Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe o przedstawienie decyzji, o której mowa w art. 46e ust. 1 ustawy Prawo łowieckie, ustalającej wysokość odszkodowania na podstawie: protokołu oględzin z 9 czerwca 2020 r., protokołu oględzin z 3 lipca 2020 r. oraz protokołu oszacowania ostatecznego z 28 października 2020 r. W odpowiedzi z 8 stycznia 2021 r. Nadleśnictwo wyjaśniło, że decyzję w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za szkody łowieckie wydaje się na wniosek strony odwołującej się od protokołu szacowania ostatecznego. Wydanie decyzji musi być poprzedzone szacowaniem ostatecznym dokonanym przez Nadleśniczego. Na podstawie ustaleń zawartych w protokołach z oględzin oraz szacowania ostatecznego Nadleśniczy wydaje decyzję o wysokości odszkodowania. Tymczasem z pisma wnioskującego można domniemywać, że szacowania ostatecznego dokonało Koło Łowieckie 28 października 2020 r. Od powyższego protokołu nie wniesiono odwołania do Nadleśniczego Nadleśnictwa, w związku z czym nie ma podstaw do wydania przedmiotowej decyzji. Pismem z 12 stycznia 2021 r. G. S. wniósł zażalenie na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa. Postanowieniem z 5 lutego 2021 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych uznał, że Nadleśniczy Nadleśnictwa nie dopuścił się bezczynności. Pismem z 2 marca 2021 r. G. S. wniósł do Nadleśniczego Nadleśnictwa odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od protokołu ostatecznego szacowania szkody w uprawach i plonach nr [..] z 28 października 2020 r. Pismem z 8 marca 2021 r. G. S. wniósł skargę na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych do Dyrektor Generalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Postanowieniem z 16 marca 2021 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa odmówił wnioskującemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wskazując, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił, iż do uchybienia terminu doszło bez jego winy. Po rozpatrzeniu zażalenia G. S. postanowieniem z 28 kwietnia 2021 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych stwierdził niedopuszczalność odwołania. Wskazano, że w uzasadnieniu postanowienia z 16 marca 2021 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa błędnie pouczył G. S. o przysługującym zażaleniu do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Organ powołał się na art. 59 § 2 k.p.a. i stwierdził, że postanowienie Nadleśniczego Nadleśnictwa jest ostateczne i nie przysługuje na nie zażalenie. Skoro ustawodawca rozstrzygnął, że postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest ostateczne i wydawane przez organ odwoławczy, tj. nadleśniczego, to organ zobowiązany jest do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w formie postanowienia, które jest ostateczne. W skardze na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z 28 kwietnia 2021 r. G. S. zarzucił naruszenie art. 138 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i podjęcie próby zamknięcia sprawy bez prawidłowego rozpoznania. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego Nadleśniczego Nadleśnictwa z 16 marca 2021 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący przypomniał, że na postanowienie wydane na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. nie służy zażalenie, jednakże postanowienie to podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo wskazano, że rzeczą, która należy do kanonu postępowania administracyjnego już od wielu lat jest to, że w odniesieniu do każdego pisma wniesionego do organu, czy też za pośrednictwem organu, o dalszym jego biegu, niezależnie od nadanej przez wnoszącego nazwy, decyduje treść pisma. Mylne lub wątpliwe co do intencji strony oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu. Niewłaściwe oznaczenie rodzaju pisma nie może bowiem wywołać dla strony ujemnych skutków, jeżeli z jego treści wynika jaki jest rodzaj pisma. Jeśli treść pisma strony była dla organu wątpliwa i nie potrafił się on doszukać rzeczywistej intencji strony zapoznając się uważnie z jego wnioskami i uzasadnieniem (co prowadzić powinno do zakwalifikowania pisma jako skargi) to organ powinien zwrócić się z pytaniem do strony, wzywając ją do sprecyzowania tegoż pisma, zarazem wyjaśniając różnice między odwołaniem a skargą do WSA. Udzielona jednoznacznie odpowiedź byłaby dla organu wiążąca. Tymczasem organ przyjął arbitralną kwalifikację, ewidentnie mniej pracochłonną, ale niekorzystną dla strony, opierając się tylko na literalnej nazwie pisma, abstrahującej od jej treści i intencji strony, która w świetle skargi skierowanej przez stronę do sądu nie pozostawia już żadnych wątpliwości. Z uwagi na powyższe, skarżący jednocześnie z uwagi na daleko posuniętą ostrożność procesową stwierdził, że wniesie skargę do WSA na postanowienie Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe z 16 marca 2021 r. Jednocześnie wskazano, że zaskarżone postanowienie jest próbą zamknięcia drogi do prawidłowego rozpoznania sprawy. Organ I instancji wydał, jak twierdzi Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, niezgodne z prawem rozstrzygnięcie. Sam jednak, mimo tej niezgodności, nie usuwa wadliwego postanowienia z obrotu prawnego, lecz próbuje "zamknąć sprawę" poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Ponadto, skarżący wskazał, że w treści postanowienia organ błędnie powołał się na art. 132, zamiast na właściwy art. 134 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną i podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się zaś do argumentów skargi dotyczących tego, że należało przedmiotowe zażalenie potraktować jako skargę do sądu, wskazał, że wydaje się ono zbyt daleko idące. Treść pisma z 29 marca 2021 r. wprost wskazuje, że jest ono zażaleniem kierowanym do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych i jako takie, należało je rozpoznać. Owszem, wydane przez Nadleśniczego Nadleśnictwa postanowienie z 16 marca 2021 r., odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zawiera błędne pouczenie, co do środka zaskarżenia. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych podziela stanowisko skarżącego, że nie powinien on ponosić negatywnych skutków prawnych takiej sytuacji, jednakże zauważyć należy że błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. Co zaś za tym idzie, samo błędne pouczenie nie stwarza (i nie może stwarzać) dla skarżącego prawa do złożenia zażalenia (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 26 lutego 2020 r., w sprawie II SA/Gd 670/19). Błędne pouczenie mogłoby być z pewnością argumentem rozważanym, przy ewentualnym rozpoznawaniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi do WSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z 28 kwietnia 2021 r. "o niedopuszczalności odwołania" od postanowienia Nadleśniczego Nadleśnictwa z 16 marca 2021 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od protokołu ostatecznego szacowania szkody. Na wstępie podkreślić należy, że sprawa, w której wydano zaskarżone postanowienie dotyczy wniosku skarżącego o wynagrodzenie szkód wyrządzonych w jego uprawach i płodach rolnych przez zwierzęta. Postępowanie to jest uregulowane w Rozdziale 9 "Szkody łowieckie" ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1683 ze zm.), dalej jako Prawo łowieckie. Zgodnie z art. 49a ust. 1 tej ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Na gruncie niniejszej sprawy zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej jako k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Co istotne, regulacja ta ma również zastosowanie do zażaleń stosownie do art. 144 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie obowiązkiem organu po otrzymaniu odwołania (zażalenia) jest jego zbadanie z punktu widzenia ustanowionych wymagań formalnych i materialnych. Przy czym niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi. I tak, stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania (zażalenia) nie zależy od uznania organu odwoławczego, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Tym samym organ odwoławczy wobec nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu nie tylko jest uprawniony, lecz wręcz obowiązany do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. I OSK 2378/20, CBOSA). Natomiast kwestia dopuszczalności odwołania (zażalenia) winna być rozpatrywana w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy k.p.a. i/lub przepisy szczególne. Niedopuszczalność może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Do przykładów tych pierwszych należy brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Z kolei do przyczyn podmiotowych zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 134). Podkreślenia wymaga również, że organ odwoławczy, rozpatrując kwestię dopuszczalności odwołania (zażalenia), nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono to odwołanie (zażalenie). Ocena taka możliwa jest dopiero po stwierdzeniu, że odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2020 r., sygn. I GSK 329/18, CBOSA). Kwestia ta jest istotna w niniejszej sprawie, bowiem obszerny jej stan faktyczny został zapoczątkowany jeszcze w maju 2020 r. i, na podstawie przedłożonych akt sprawy, stwierdzić można, że do tej pory nie rozstrzygnięto wniosku skarżącego o stosowne odszkodowanie, w aktach też nie ma dowodu jego wypłaty, co niewątpliwie świadczy o braku rozpoznania istoty niniejszej sprawy. Jednakże w tym postępowaniu sądowym sąd nie jest uprawniony do dokonania oceny tej kwestii merytorycznej, bowiem przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie o niedopuszczalności odwołania od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Tylko więc kwestia legalności tych aktów dotyczących przywrócenia terminu jest przedmiotem oceny sądu. Nie oznacza to jednak, że skarżący jest pozbawiony środków prawnych, zmierzających do uzyskania odszkodowania, jednak powinny one być adekwatnie do tego celu i etapu postępowania. W konsekwencji, w niniejszym postępowaniu sądowym sąd bada wyłącznie legalność zaskarżonego postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z 28 kwietnia 2021 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zostało ono wydane po ustaleniu, że skarżący wniósł zażalenie od postanowienia Nadleśniczego Nadleśnictwa z 16 marca 2021 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Natomiast w myśl art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych uznał więc, że zgodnie z powołanym przepisem k.p.a. nie jest dopuszczalne wniesienie jakiegokolwiek środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wobec czego należało orzec o jego niedopuszczalności. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ błędnie powołał się na art. 132 k.p.a. zamiast na art. 134 k.p.a., jednakże treść sentencji i uzasadnienia wyraźnie wskazują, że intencją organu było stwierdzenie niedopuszczalności środka zaskarżenia (art. 134), a nie wola tzw. autokontroli (art. 132). Ponadto, należy zwrócić uwagę na sentencję zaskarżonego postanowienia, w której organ stwierdza niedopuszczalność odwołania, podczas gdy nie ulega wątpliwości, iż na kanwie niniejszej sprawy chodziło o zażalenie, będące efektem błędnego pouczenia zawartego w postanowieniu Nadleśniczego Nadleśnictwa z 16 marca 2021 r. Omyłka ta nie wpływa, zdaniem sądu, na legalność badanego postanowienia. W związku z powyższym, a także z niebudzącym wątpliwości brzmieniem art. 59 § 2 k.p.a., sąd aprobuje treść rozstrzygnięcia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Co więcej, również pełnomocnik skarżącego nie kwestionuje wykładni tego przepisu w skardze. Natomiast w związku z błędnym pouczeniem zawartym w treści postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania sąd zauważa, iż co do zasady zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Stosownie zaś do art. 126 in principio k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio m.in. przepisy art. 109-113. Podkreślić trzeba, że błędna informacja co do prawa, trybu, terminu i sposobu złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych konsekwencji, ale też nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Zastosowanie przepisu art. 112 k.p.a. nie może powodować, że błędnie pouczona strona podlegać będzie innym niż pozostali uczestnicy obrotu prawnego rygorom związanym z terminami wnoszenia skarg, odwołań czy też powództw. Przepis art. 112 k.p.a. stanowi dla błędnie pouczonej strony gwarancję skutecznego uchylenia się od skutków uchybienia terminu stanowiącego skutek zastosowania się do błędnego pouczenia, ale przy zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu, pozwalających na uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybienia terminu (zob. wyrok NSA z 7 października 2020 r., sygn. II OSK 1640/18, CBOSA). Zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie Nadleśniczy Nadleśnictwa błędne pouczył skarżącego o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Nie oznacza to jednak, biorąc pod uwagę ugruntowane w odniesieniu do takich sytuacji orzecznictwo sądów administracyjnych, że na tej podstawie można wykreować środek zaskarżenia, którego ustawodawca nie przewiduje. Akceptacja takiego stanowiska, prowadząca do umożliwienia merytorycznej kontroli postanowienia z 16 marca 2021 r., zgodnie z błędnym pouczeniem, oznaczałaby podejmowanie rozstrzygnięć z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, podlegających sankcji nieważności. Jak zauważył bowiem NSA, warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia (zob. wyrok z 19 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 193/11, CBOSA). Natomiast odnosząc się do stanowiska skarżącego, iż wobec niedopuszczalności jego zażalenia organ powinien był potraktować je jako skargę do sądu administracyjnego sąd wskazuje, że w istocie w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że o istocie dokumentu powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Użycie takiej czy innej nazwy, bądź brak jej powołania nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego pisma, a rolą organu jest jego prawidłowe zakwalifikowanie, ewentualnie wezwanie strony o jego doprecyzowanie. Dotyczy to jednak sytuacji, gdy wola strony wyrażona w jej piśmie budzi uzasadnione wątpliwości i jest niejasna. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bo wynika z niego jasno charakter pisma skarżącego, jako zażalenie. Z samego zaś faktu, że pismo złożone przez stronę jest niedopuszczalne, nie można wywodzić, że rolą organu jest poszukiwanie skutku takiej (właściwej) kwalifikacji tego pisma, która umożliwi stronie kontynuowanie postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy argumentacja skarżącego w tym zakresie nie zasługuje jednak na uwzględnienie także ze względu na fakt, że złożył on skargę na postanowienie organu I instancji o odmowie przywrócenia terminu i była ona już przedmiotem orzeczenia sądowego. A mianowicie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł w sprawie skargi skarżącego z 19 maja 2021 r. (data stempla pocztowego) na postanowienie Nadleśniczego Nadleśnictwa z 16 marca 2021 r., która została poprzedzona wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tej skargi. W postanowieniu z 9 lipca 2021 r., w sprawie III SA/Gd 471/21 Sąd odrzucił wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na ww. akt, a po uprawomocnieniu się tego postanowienia – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z 1 września 2021 r., w sprawie III SA/Gd 471/21, odrzucił skargę na postanowienie z 16 marca 2021 r. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako p.p.s.a. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.