II OSK 1640/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 84/17 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie budowy linii telekomunikacyjnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r. oddalił skargę A. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej LWINB) z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie budowy linii telekomunikacyjnych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w L. wszczął postępowanie w sprawie budowy przez A. B., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą: "A. B. [...]", linii telekomunikacyjnych kablowych na terenie Powiatu L. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej p.b.), PINB wstrzymał skarżącej prowadzenie robót budowlanych dotyczących budowy telekomunikacyjnych linii kablowych na terenie Powiatu L., w pasach dróg powiatowych, wykonywanych bez zgłoszenia i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie 30 dni od dnia odebrania postanowienia, wskazanych w nim dokumentów. Wobec nieprzedłożenia wymaganych dokumentów, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. PINB w L. na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 p.b. nakazał skarżącej rozbiórkę telekomunikacyjnych linii kablowych (światłowodowych) na terenie Powiatu L., w pasach dróg powiatowych, wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. LWINB uchylił ww. decyzję PINB oraz poprzedzające ją postanowienie z [...] stycznia 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem LWINB, organ I instancji nie wyjaśnił, czy teren, na którym realizowany jest sporny obiekt, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy też dla tego terenu brak jest takiego planu. Organ odwoławczy wskazał też, że obowiązkiem PINB winno być zgromadzenie materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zakresu realizowanych robót. Ponownie rozpoznając sprawę, PINB w L. decyzją z [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 49b ust. 1 p.b., nakazał skarżącej rozbiórkę telekomunikacyjnych linii kablowych (światłowodowych) na terenie Powiatu L., w pasach dróg powiatowych, wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. LWINB uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. LWINB stwierdził, że organ I instancji nadal nie ustalił całokształtu istotnych okoliczności w sprawie. Wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. PINB w L. zwrócił się o wyłączenie organu z postępowania administracyjnego, dotyczącego budowy przez skarżącą telekomunikacyjnych linii kablowych na terenie powiatu łukowskiego w pasach dróg powiatowych. Organ jako powód swojego wyłączenia wskazał, że Komenda Powiatowa Policji w L. prowadzi postępowanie sprawdzające w sprawie przekroczenia uprawnień w sprawie dotyczącej zbadania legalności opisanych na wstępie robót budowlanych między innymi przez PINB w L. oraz fakt, iż skarżąca wystąpiła przeciwko osobie piastującej funkcję tego organu z prywatnym aktem oskarżenia. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. LWINB wyłączył PINB w L. z postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie oraz wyznaczył do prowadzenia tego postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżąca zwróciła się do PINB w L. o zawieszenie postępowania w rozstrzyganej sprawie w związku z podejrzeniem co do prawidłowości powołania G. Z. na stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Zdaniem strony, kwestia skuteczności powołania PINB w L. ma zasadnicze znaczenie dla wyniku postępowania w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), PINB w L., odmówił zawieszenia postępowania, wskazując, że w jego ocenie podniesiona przez skarżącą kwestia nie ma charakteru prejudycjalnego w tej sprawie. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez wadliwe uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodziła określona w tym przepisie podstawa zawieszenia postępowania. LWINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącej. Organ wskazał, że w świetle art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, niezależnie od błędnego pouczenia w tym zakresie, zawartego w postanowieniu PINB w L. z dnia [...] września 2016 r. Skargę na powyższe postanowienie wniosła A. B., wskazując, że działa jako osoba prowadząca działalność gospodarczą pod firmą: "A. B. [...]". Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: - art. 101 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania, podczas gdy zgodnie z tym przepisem na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. - art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że pomimo słusznego pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia postanowienie odmawiającego zawieszenia postępowania, nie przysługuje, a tym samym naruszenie konstytucyjnych zasad zaufania obywatela do państwa i zasady jednoznaczności prawa oraz administracyjnych zasad praworządności i pogłębiania zaufania. Ponadto, "z ostrożności procesowej", skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 112 w zw. z art. 122 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. Sąd wskazał, że w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., zmianie uległa treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi obecnie, że zażalenie służy stronie na postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Sąd zaznaczył, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że powołany wyżej przepis, odmiennie aniżeli miało to miejsce przed 11 kwietnia 2011 r., nie daje podstaw do przyjęcia dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przywołując przykłady z orzecznictwa Sąd podkreślił, że zasadnie organ odwoławczy orzekł o niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą zażalenia, wskazując, że przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania postanowienia PINB w L. z dnia [...] września 2016 r., nie przewidywały możliwości zaskarżenia go w drodze zażalenia. W ocenie Sądu, taka sytuacja obligowała organ II instancji do wydania, w oparciu o art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Oceny tej nie zmienia fakt, że organ I instancji błędnie pouczył skarżącą o prawie wniesienia zażalenia na postanowienie tego organu z dnia [...] września 2016 r., gdyż błędne pouczenie nie tworzy uprawnienia do skorzystania ze środka zaskarżenia, którego ustawa nie przewiduje. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: I. art. 101 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania, podczas gdy zgodnie z tym przepisem na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie; II. art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że pomimo słusznego pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania, zażalenie nie przysługuje, a tym samym naruszenie konstytucyjnych zasad zaufania obywatela do państwa i zasady jednoznaczności prawa oraz administracyjnych zasad praworządności i pogłębiania zaufania; III. z ostrożności procesowej - art. 112 w zw. z art. 122 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia przez skarżącą zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania, w którym wyraźnie zawarto pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia, podczas gdy przepis ten zapewnia stronie postępowania administracyjnego, że nawet błędne pouczenie, co do prawa nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Dróg Powiatowych w L. wniósł o odrzucenie, ewentualnie oddalenie, skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić przede wszystkim wypada, że sądy administracyjne prowadzą postępowanie na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty – pomimo braku powiązania ich z odpowiednimi przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należy zatem rozumieć jako zarzuty dokonania przez Sąd oceny – zdaniem skarżącej kasacyjnie – wadliwej stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ administracyjny. Stosownie do obecnie obowiązującego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest, w rozumieniu art. 101 § 3 k.p.a., ani postanowieniem w sprawie zawieszenia postępowania, ani też postanowieniem w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Tak więc w świetle obecnego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje (por. np. wyroki NSA z 27.07.2020 r., II GSK 3420/17, LEX nr 3037313; z 6.03.2019 r., II OSK 987/17, LEX nr 2664580; z 19.07.2018 r., I OSK 2272/16, LEX nr 2537210; z 26.01.2018 r., II GSK 2865/17, LEX nr 2430798; z 21.06.2017 r., II OSK 2662/15, LEX nr 2446513; z 1.06.2016 r., II OSK 2372/14, LEX nr 2083495; z 18.07.2014 r., II OSK 340/13, LEX nr 1486961). Zarzut naruszenia art. 101 § 3 k.p.a. nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał ponadto, że chociaż ochrona przewidziana w art. 112 k.p.a. jest dość szeroka, to nie ma charakteru absolutnego. W szczególności nie może ona dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania (por. wyrok NSA z 6.07.2020 r., I OSK 3013/19, LEX nr 3048121). Warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 19.04.2012 r., II OSK 193/11, LEX nr 1219083). W orzecznictwie NSA wskazywano wielokrotnie, że błędna informacja co do prawa, trybu, terminu i sposobu złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych konsekwencji, ale też nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania (por. wyrok NSA z 14.02.2017 r., II OSK 1363/15, LEX nr 2277846). Zastosowanie przepisu art. 112 k.p.a. nie może powodować, że błędnie pouczona strona podlegać będzie innym niż pozostali uczestnicy obrotu prawnego rygorom związanym z terminami wnoszenia skarg, odwołań czy też powództw. Przepis art. 112 k.p.a. stanowi dla błędnie pouczonej strony gwarancję skutecznego uchylenia się od skutków uchybienia terminu stanowiącego skutek zastosowania się do błędnego pouczenia, ale przy zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu, pozwalających na uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybienia terminu (postanowienie NSA z 14.09.2012 r., I OSK 2030/12, LEX nr 1327821). Art. 112 k.p.a. nie można odczytywać jako uprawnienia do zmodyfikowania przez stronę ustawowo określonego terminu do złożenia środka odwoławczego. Termin ten biegnie bowiem zgodnie z zasadami ustalonymi w stosownych przepisach, jednakże strona może skutecznie domagać się przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności procesowej, wskazując, że uchybienie terminu było spowodowane zastosowaniem się do błędnego pouczenia organu administracji (postanowienie NSA z 7.04.2010 r., II OSK 507/10, LEX nr 618292). W pełni podzielając powyższe stanowiska stwierdzić trzeba, że tak jak błędne pouczenie o terminie wniesienia środka odwoławczego nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania i nie może powodować, że błędnie pouczona strona podlegać będzie innym niż pozostali uczestnicy obrotu prawnego rygorom związanym z terminami wnoszenia takiego środka, tak błędne pouczenie o środku zaskarżenia, którego wniesienia nie przewidziano w ustawie, nie może powodować, że błędnie pouczonej stronie środek ten będzie przysługiwać. Jeżeli dany środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie) nie został przewidziany w ustawie, to błędne pouczenie o możliwości jego złożenia nie daje stronie takiego uprawnienia. Wadliwe (błędne) pouczenie nie modyfikuje ustawy i nie przyznaje uprawnień, których w ustawie nie przewidziano. Podkreślić przy tym wypada, że stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia przez skarżącą zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania, w którym zawarto pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia, w żaden sposób nie szkodzi stronie, która się do niego zastosowała, gdyż nie pozbawia jej żadnego rzeczywistego uprawnienia. Niezależnie od tego wadliwego pouczenia stronie prawo do wniesienia zażalenia na przedmiotowe postanowienie nie przysługiwało i błędne pouczenie niczego w tej kwestii nie zmieniło. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 3 Konstytucji RP oraz art. 112 w zw. z art. 122 k.p.a. nie są zasadne. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.