II OSK 2662/15

Dnia 21 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. i [...] sp. z.o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1385/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 15 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2014 r. Postanowieniem tym organ na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia tego organu odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia powodem stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było uznanie, że na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania w świetle art. 101 § 3 k.p.a. nie przysługuje zażalenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie powyższego przepisu poprzez błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w kwestii dotyczącej odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że podziela wyrażony w doktrynie pogląd, iż zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, w tym na postanowienie o odmowie jego zawieszenia. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.– określanej dalej jako "P.p.s.a."), Sąd I instancji podzielił stanowisko organu. Wyjaśnił, że w dacie wydania obu postanowień obowiązywała już zmieniona treść art. 101 § 3 K.p.a., wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18). Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Dokonując wykładni powyższej regulacji Sąd stanął na stanowisku, że wolą ustawodawcy było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie [...] w P. wskazało na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. oraz w związku z art. 15 K.p.a., art. 176 Konstytucji, art. 6 ust. 1 i art. 13 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284) polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia w sytuacji błędnego przyjęcia, że skarżącej nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w kwestii dotyczącej odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, podczas gdy zgodnie z wyrażonym w doktrynie poglądem, "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" obejmuje swym zakresem również postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania i jako takie podlega zaskarżeniu. Skargę kasacyjną wniosła także [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, zarzucając: 1. naruszenie prawa przez niesłuszne zastosowanie art. 151 P.p.s.a., a w rezultacie oddalenie skargi, mimo braku ku temu podstaw; 2. naruszenie prawa przez niesłuszne niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a., a w rezultacie nieuchylenie decyzji w całości, mimo istnienia ku temu podstaw; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 101 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w kwestii dotyczącej odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, podczas gdy zgodnie z wyrażonym w doktrynie poglądem "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania", o którym mowa w ww. przepisie, obejmuje swym zakresem również postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania i podlega zaskarżeniu, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, mimo braku ku temu podstaw. W oparciu o tak skonstruowane podstawy, w obu skargach kasacyjnych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uczestnik postępowania, [...] Sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenia [...] w P. wniósł o jej oddalenie. Uczestnik stanął na stanowisku, że obecne brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. wyklucza dopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. W okolicznościach niniejszej sprawy należy wyjaśnić, że rozpoznanie określonego środka zaskarżenia, poprzedza dokonanie ustaleń w zakresie jego dopuszczalności. Kontrola wywołana wniesieniem danego środka zaskarżenia jest bowiem uzależniona od tego, czy w obowiązującym porządku prawnym stronie zostało przyznane uprawnienie do domagania się przeprowadzenia weryfikacji określonego rozstrzygnięcia Przedmiotem niniejszej sprawy było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Wobec tak zakreślonego przedmiotu orzekania organów administracji trzeba zauważyć, że ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) zmieniono treść art. 101 § 3 K.p.a. Przepis ten przewidywał, że środek zaskarżenia przysługuje na postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania". Zgodnie zaś z art. 101 § 3 K.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., zażalenie przysługuje stronie na postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Dodanie do treści art. 101 § 3 K.p.a. po słowach "w sprawie zawieszenia postępowania" jedynie słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" wywołało, zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze, rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, czego dowodem są orzeczenia powoływane przez strony skarżące kasacyjnie. Istota sporu, który znalazł odzwierciedlenie w zawartym w skargach kasacyjnych zarzucie, dotyczy zatem udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązujących od 11 kwietnia 2011 r. przysługuje stronie zażalenie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia, dokonał prawidłowej wykładni art. 101 § 3 k.p.a. przyjmując, że na gruncie art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stronie nie przysługuje zażalenie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, w okresie poprzedzającym nowelizację z 2010 r., sformułowaniu "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" nadawano znaczenie szerokie, które obejmowało zarówno postanowienia "o zawieszeniu postępowania", "o odmowie zawieszenia postępowania", "o podjęciu zawieszonego postępowania" oraz "o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania". Za takim rozumieniem przepisu art. 101 § 3 K.p.a. opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00 (publ. ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 137). Niemniej jednak, wobec dodania przez ustawodawcę do art. 101 § 3 K.p.a. zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" nie można uznawać za aktualną dotychczasowej wykładni tego przepisu, a treści zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania" należy nadać nowe znaczenie, gdyż poprzednie jego rozumienie powodowałoby, że cały przepis nie miałby obecnie sensu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a., należy odczytywać z uwzględnieniem wykładni celowościowej i systemowej, bowiem wskazana wyżej nowelizacja miała na celu pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nowe brzmienie art. 101 § 3 K.p.a. oznacza zatem, że zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania", należy rozumieć w węższym znaczeniu, tzn. że zażalenie służy tylko na postanowienie o zawieszeniu postępowania" oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro bowiem w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Również w orzecznictwie i doktrynie dominujący jest obecnie pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, tj. że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania według procedury administracyjnej, zażalenie nie przysługuje (por. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15, LEX nr 2279426; z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2372/14, LEX nr 2083495; z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13, LEX nr 1486961; z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1993/12, LEX nr 1450845 ; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12; publ. ONSAiWSA z 2014 r., nr 5, poz. 74; P.M. Przybysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. XI z 2014 r., M. Romańska w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." pod red. H. Knysiak-Molczyk, wyd. z 2015 r., G. Łaszczyca "Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym", monografie Lex 2012). Pogląd odmienny, tj. utrzymujący szerokie rozumienie pojęcia "w sprawie zawieszenia postępowania", tak jak wynikało to z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00, czyniłby natomiast zbędną nowelizację art. 101 § 3 k.p.a. Interpretacja ww. przepisu, jaką proponuje strona skarżąca kasacyjnie, prowadziłaby także do podważenia założenia o racjonalności prawodawcy. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 339/16, LEX nr 2010380). Podkreślić przy tym należy, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 k.p.a. rozstrzygnięcie to strona może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (zob. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 755/14 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawowy zarzut skarg kasacyjnych sprowadzający się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 § 1 k.p.a. okazał się niezasadny. W rozpoznawanej sprawie, w dacie wydania zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu obowiązywały bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego po nowelizacji, zaś za prawidłowe – w świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. – należy uznać przyjęcie zarówno przez organ administracji, jak i Sąd I instancji, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego skarżącej nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Odnosząc się do podniesionego przez uczestnika postępowania zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 i art. 13 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności wskazać należy, że powyższy zarzut nie został przez skarżącego kasacyjnie w żaden sposób uzasadniony, zaś Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do samodzielnego uzupełniania bądź precyzowania zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą, czy formułowania na ich poparcie argumentacji, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1270/15; z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem już tylko z tych względów, sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Niemniej jednak analiza akt sądowych przedmiotowej sprawy, w szczególności protokołu rozprawy z dnia 15 lipca 2015 r. wskazuje, że w toku postępowania przed sądem nie naruszono zasady sprawiedliwego i publicznego rozpoznania sprawy, o której stanowi art. 6 ust. 1 Konwencji. Strony zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy, a posiedzenie, na którym wydany został zaskarżony wyrok było jawne. Żadna ze stron nie wniosła także zastrzeżeń do protokołu rozprawy, z których wynikałoby, że Sąd dopuścił się uchybień przepisów postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 13 Konwencji Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że pomimo niedopuszczalności odrębnego zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, strona skarżąca nie została pozbawiona prawa skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego. Jak już bowiem wskazano rozstrzygnięcie może być poddane kontroli przez organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji, ewentualnie strona może je kwestionować w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.