II SA/Gd 610/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 31 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez Gminę jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 31 sierpnia 2016 r., [...], stwierdzające nieważność uchwały nr XVII/123/2016 Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu gminy w rejonie obrębów T. i K. pod nazwą "[..]" w całości. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Dnia 13 listopada 2015 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XI/79/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu gminy w rejonie obrębów T. i K. pod nazwą "[..]". Uchwała ta nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa, skutkiem czego nie weszła w życie. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 788) dalej: u.p.z.p., uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia jej w dzienniku urzędowym województwa. Wojewoda wniósł w dniu 3 lutego 2016 r. skargę na uchwałę z dnia 13 listopada 2015 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Rada Gminy uchwałą nr XIII/97/2016 z dnia 26 lutego 2016 r. uchyliła uchwałę z dnia 13 listopada 2015 r. i stwierdziła, że została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie II SA/Gd 128/16 Wojewódzki Sąd Administracji w Gdańsku umorzył postępowanie w sprawie ze skargi Wojewody na uchwałę z dnia 13 listopada 2015 r. Następnie Rada Gminy w dniu 30 czerwca 2016 r. podjęła uchwałę nr XVII/123/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu gminy w rejonie obrębów T. i K. pod nazwą "[..]". Uchwała ta wpłynęła do Wojewody w dniu 1 sierpnia 2016 r. W toku kontroli zgodności z prawem uchwały organ nadzoru stwierdził, że została ona podjęta bez zachowania procedury przewidzianej przez art. 14, art. 15 i art. 16 u.p.z.p. oraz że w zdecydowanej części nie zachowano procedury wynikającej z art. 17 u.p.z.p., co stanowiło istotne naruszenie prawa, które zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy. Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 sierpnia 2014 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w całości, gdyż doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikającego z przepisów u.p.z.p. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, że po uchyleniu uchwały z dnia 13 listopada 2015 r., nr XI/79/2015 Wójt Gminy dokonał zmian w treści projektu planu i ten zmieniony projekt planu wyłożył do publicznego wglądu, a następnie przedstawił Radzie, która 30 czerwca 2016 r. podjęła uchwałę w sprawie planu. Wynika z tego, że gmina postanowiła wykorzystać dokumentację wraz z niezbędnymi uzgodnieniami i opiniami, sporządzoną w celu uchwalenia planu miejscowego z dnia 13 listopada 2015 r. Wojewoda wyjaśnił, że ponawianie czynności w niezbędnym zakresie przewidziane zostało jedynie w przypadkach wskazanych w art. 28 ust. 2 u.p.z.p. – po stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę albo sąd oraz w art. 17 pkt 13 u.p.z.p. – po wprowadzeniu zmian wynikających z uwag złożonych do projektu planu, a także w art. 19 u.p.z.p. w związku z dokonaniem zmian w projekcie przedstawionym do uchwalenia. Poza tymi przypadkami nie ma możliwości ponawiania czynności. W związku z tym, zdaniem organu nadzoru, w przypadku uchylenia planu jeszcze przed jego wejściem w życie, konieczne jest zachowanie trybu sporządzenia planu miejscowego od samego początku, poczynając od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tryb uchwalenia planu został natomiast zakończony podjęciem uchwały nr XI/79/2015 z dnia 13 listopada 2015 r. i nie było możliwe ponownie czynności wyłącznie w niezbędnym zakresie. Niezależnie od powyższego Wojewoda stwierdził, że także ta część trybu sporządzenia planu miejscowego, która została przeprowadzona przez gminę, wykonana została z istotnymi naruszeniami prawa, które niezależnie powinny skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Rada nie podjęła bowiem odrębnej uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do planu, tak jak uczyniła to przy podejmowaniu uchwały z dnia 13 listopada 2015 r., stwierdzając, że po zapoznaniu się z rozstrzygnięciem przedstawionym przez Wójta postanawia odrzucić obydwie uwagi jako nieuzasadnione. Organ nadzoru stwierdził naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez nieokreślenie w karcie terenu oznaczonej symbolem 1.1.R wskaźników urbanistycznych mimo dopuszczenia zabudowy. Ponadto nie ponowiono czynności w zakresie wystąpienia o uzgodnienie planu do właściwych organów, mimo dokonania licznych i istotnych zmian w treści planu w stosunku do planu z 13 listopada 2015 r. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko nie został poddany opiniowaniu przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego inspektora sanitarnego, mimo że zarówno w prognozie, jak i w planie, dokonano istotnych zmian mogących oddziaływać na środowisko. Plan przewiduje lokalizację dwóch elektrowni wiatrowych, dla których zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. należy określić granice terenów pod budowę oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń, jednakże takich ustaleń w badanym planie brak. Organ nadzoru stwierdził również naruszenie art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wykonanie załącznika graficznego do uchwały w skali niezgodnej z deklarowaną i wymaganą, tj. 1:1000. Załącznik do uchwały ze względu na znaczne pomniejszenie – do rozmiaru A4, jest nieczytelny i nie pozwala na pełne zbadanie zgodności uchwały z prawem. Nadto, Wojewoda stwierdził naruszenie art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu bez załącznika graficznego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina zarzuciła naruszenie: - art. 28 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, że ponowienie w zakresie niezbędnym czynności, o których mowa w art. 11 i 17, może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały, podczas gdy możliwe to jest to również po uchyleniu uchwały, - art. 20 ust.1 u.p.z.p. przez uznanie, że nie rozstrzygnięto o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag, - art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. przez uznanie, że każda zmiana w treści planu lub prognozy powoduje konieczność ponowienia uzgodnień, podczas gdy obwiązek taki zachodzi wyłącznie w przypadku zmian istotnych, których w treści planu nie dokonano, -art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskazując, że zapisy wymienione tym przepisie nie zostały zawarte w planie, gdyż wprowadzono zakaz zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W dniu 15 listopada 2016 r. skarżąca Gmina złożyła do akt sprawy uchwałę Rady Gminy z dnia 13 października 2016 r. w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte zostało przez Wojewodę w trybie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) dalej: u.s.g. Na podstawie art. 85 ustawy to wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Skarga Gminy została wniesiona w terminie. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Uchwała podejmowana w trybie art. 98 ust. 3 u.s.g. stanowi materialnoprawną przesłankę wniesienia skargi, dającą upoważnienie do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W powołanym wyżej przepisie nie określono terminu, w którym uchwała może zostać podjęta, stad też w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uchwała taka może być podjęta i złożona w sądzie aż do dnia wydania orzeczenia kończącego postępowanie (tak NSA w postanowieniu z dnia 4 stycznia 2011r., II OSK 2450/10, lex nr 743431). W niniejszej sprawie skarżąca Gmina, wnosząc skargę, nie przedłożyła uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g. Brak ten został uzupełniony przy piśmie z dnia 15 listopada 2016 r. W tej sytuacji stwierdzić należy, że zamiar zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego uzyskał, wymaganą ustawowo, akceptację Rady Gminy, wyrażoną w uchwale z dnia 13 października 2016 r. Skutkiem zaś tego wniesienie skargi przez Gminę w trybie art. 98 ust. 3 u.s.g. było dopuszczalne. Zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze zostało podjęte z zachowaniem terminu, jako że uchwała została przedłożona organowi nadzoru w dniu 1 sierpnia 2016 r., a rozstrzygnięcie wydano 31 sierpnia 2016 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). Z mocy art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z.Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28). Rozstrzygnięcie nadzorcze, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W judykaturze podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) - por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000, opubl. ONSA z.3/2001, poz. 117. Jest to zrozumiałe, skoro gmina jako jednostka samorządu terytorialnego korzysta z konstytucyjnego prawa do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 3 u.s.g.). W ocenie Sądu okoliczności wskazane przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu stanowiły przesłanki nieważności, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778) dalej: u.p.z.p. W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p, w jego aktualnym brzmieniu, obowiązującym od dnia 18 listopada 2015 r. i znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, nieważność planu miejscowego w całości lub części powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie w tym zakresie skutkuje nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter istotny. Zachowanie trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przestrzeganie etapów stanowienia planu przez organy stanowi bowiem gwarancję rozpatrzenia wniosków podmiotów uczestniczących w postępowaniu planistycznym. Gwarancję ochrony praw osób, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi nie tylko ustawowo określony tryb postępowania. Gwarancją taką jest przede wszystkim rzeczywista, a nie pozorna możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że jak wynika z akt sprawy i co jest okolicznością bezsporną, Rada Gminy przeprowadziła procedurę planistyczną poczynając od uchwały o przystąpieniu do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr XXXIV/284/2014 z dnia 30 kwietnia 2014 r., kończąc na podjęciu dnia 13 listopada 2015 r. uchwały nr XI/79/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu gminy S. w rejonie obrębów T. i K. pod nazwą "[..]". Po uchyleniu natomiast tej uchwały, uchwałą nr XIII/97/2016 z dnia 26 lutego 2016 r., Rada ponownie uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu gminy w rejonie obrębów T. i K. pod nazwą "[..]" uchwałą z dnia 30 czerwca 2016 r. Spór miedzy stronami dotyczy możliwości wykorzystania poprzedniej procedury w takiej sytuacji. Wojewoda uznał bowiem za konieczne przeprowadzenie całej procedury od początku. Gmina twierdziła natomiast, że nie musiała powtarzać wszystkich czynności. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że całe postępowanie planistyczne związane z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało zakończone z momentem uchwalenia uchwały z dnia 13 listopada 2015 r. W związku z tym podjęcie uchwały z dnia 30 czerwca 2016 r. bez uprzedniego podjęcia nowej uchwały o przystąpieniu do uchwalenia planu nastąpiło z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 27 i art. 9 u.p.z.p., co z całą pewnością uzasadniało stwierdzenie nieważności tej uchwały. Należy mieć bowiem na uwadze, że u.p.z.p. w sposób odrębny (w stosunku do procedur podejmowania uchwał przez radę gminy w innych sprawach) reguluje kwestie związane z procedurą planistyczną – tak jeżeli chodzi o uchwalenie nowego planu, jak i zmianę dotychczas obowiązującego. W przypadku zmiany planu zachować należy wymagania dotyczące jego uchwalania (art. 27 u.p.z.p.). Pominięcie tych wymagań musi prowadzić do stwierdzenia, uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem nieważności tak wadliwie procedowanej uchwały. Uchylenie miejscowego planu z dnia 15 listopada 2015 r. nastąpiło po wniesieniu przez Wojewodę skargi. Z treści uchylającej uchwały z dnia 26 lutego 2016 r. wynika, że Wojewoda stwierdził szereg uchybień merytorycznych, wskazujących na rażące naruszenie prawa. Wójt, biorąc pod uwagę zasadność argumentów przedstawionych przez Wojewodę, przestawił Radzie projekt uchwały uchylającej uchwałę z 15 listopada 2015 r., co też Rada uczyniła, stwierdzając jednocześnie, że uchwała z dnia 15 listopada 2015 r. zastała podjęta z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, ze nowy plan powinien być procedowany od początku. Po podjęciu uchwały uchylającej poprzedni plan sporządzono bowiem zupełnie nowy projekt planu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2016 r, II OSK 567/15 procedury planistyczne w zakresie zagospodarowania terenu (tak dotyczące sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) rozpoczynają się z chwilą podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium (art.9 ust.1 u.p.z.p.) miejscowego lub planu (art.14 ust.1 u.p.z.p.) i kończą się uchwaleniem studium (art.12 ust.1 u.p.z.p.) lub planu (art.20 ust.1 u.p.z.p.). Każda taka procedura planistyczna stanowi więc zamkniętą całość – niezależnie od tego, jak skomplikowany był objęty nią przedmiot regulacji. Zatem uchwalenie aktu planowania (studium, planu miejscowego) zamyka procedurę planistyczną. Po drugie taki uchwalony przez radę gminy akt planowania może być przez ten organ zmieniony lub uchylony (co też jest traktowane jako zmiana), lecz zgodnie z wyraźnym brzmieniem art.27 u.p.z.p. każda zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jest to jedna z fundamentalnych zasad stosowanych w procesie stanowienia i stosowania prawa. Zatem musi być rozpoczęta nowa procedura planistyczna zmierzająca do zmiany studium lub planu, czego wyrazem będzie podjęcie stosownej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia takiej zmiany. Zgodnie z treścią art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim samym trybie, jakim są one uchwalane. W konsekwencji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wszystkie zmiany studium lub planu miejscowego muszą być dokonywane z zachowaniem procedury planistycznej (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1980/10). Wskazuje się przy tym, że rada gminy, zmierzając do zmiany planu miejscowego, ma do wyboru wyłącznie dwie możliwości: podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.) bądź podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego (odpowiednio art. 33 i art. 34 u.p.z.p.), przy czym jeżeli wprowadzenie zmiany będą mieć ograniczony zakres przedmiotowy, powinny być dokonane w trybie zmiany obowiązującego planu miejscowego. W tym miejscu odnotować należy, że w orzecznictwie dopuszczono również możliwość uwzględnienia przez radę gminy skargi do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzenia nieważności takiej uchwały na podstawie art. 54 par. 3 w zw. z art. 147 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tak NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., II OSK 2377/14). W ocenie Sądu, trafnie wskazał Wojewoda, że niezależnie od powyższego uchybienia, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło również do wielu innego rodzaju istotnych naruszeń trybu i zasad sporządzania planu. Z uwagi na fakt, że po uchyleniu uchwały z dnia 15 listopada 2015 r. został sporządzony zupełnie nowy projekt planu, zaniechanie wskazanych przez Wojewodę czynności stanowiło, w ocenie Sądu, istotne naruszenie trybu sporządzania planu, a także naruszono istotnie zasady sporządzania planu miejscowego. Przede wszystkim wskazać należy, że w niniejszej sprawie zaniechano ponowienia uzgodnień planu z właściwymi organami, mimo że nowy projekt planu projekt w sposób istotny rożni się od planu z 13 listopada 2015 r. Nadto projekt ten planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko nie został poddany opiniowaniu przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego inspektora sanitarnego. Nowy projekt planu i uchwalony ostatecznie 30 czerwca 2016 r. plan dotyczy terenu o innej powierzchni. Plan uchwalony 15 listopada 2015 r. obejmował bowiem obszar 65,5 ha, natomiast plan z 30 czerwca 2016 r. obejmuje obszar 62,37 ha. Nadto w aktach planistycznych znajduje się nowa prognoza oddziaływania na środowisko sporządzana w grudniu 2015 r., która z całą pewnością nie stanowiła elementu prac planistycznych zakończonych podjęciem uchwały z dnia 15 listopada 2015 r. Wreszcie, jak zasadnie wskazał Wojewoda, dokonano licznych i istotnych zmian w treści planu. Nadto nie określono, mimo kategorycznej treści art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., granic terenów pod budowę oraz granic ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń. Zupełnie niezrozumiałe jest rozstrzygniecie o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag, z którego wynika jedynie, że wpłynęły dwie uwagi i zostały one odrzucone przez radę po zapoznania się z rozstrzygnięciem Wójta, a którego to nie dołączono do rozstrzygnięcia Rady stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały z 30 czerwca 2016 r. W aktach znajduje się zaś tylko zarządzenie Wójta z dnia 8 czerwca 2016 r. nr 24/2016 dotyczące uwag jednego tylko podmiotu. Co więcej, znajdujący się w aktach projekt tego planu zawierał już projekt rozstrzygnięcia dotyczącego jednej tylko uwagi. W niniejszej sprawie nieprawidłowości dotyczą również załącznika graficznego do uchwalonego planu miejscowego. W ocenie Sądu trafnie bowiem organ nadzoru stwierdził, że załącznik graficzny do uchwały został sporządzony nieprawidłowo, jako że wykonano go w pomniejszonej skali. Zgodnie z przepisem art. 16 u.p.z.p., miejscowy sporządza się w skali 1:1000 z wykorzystaniem kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Zasada sporządzania planu, polegająca na tym, że jego graficzny załącznik powinien być sporządzony w odpowiedniej skali, ułatwiającej odczytanie normatywnej treści tego załącznika, jest związana z tym, że według ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy w procesie inwestycyjnym jest stosowany bezpośrednio. Wymogi dotyczące skali planu miejscowego, określone w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., nie są zatem jedynie technicznymi normami, ale mają głębokie uzasadnienie, wynikające z przyjętej w tej ustawie zasady bezpośredniego stosowania planu miejscowego. Stąd też nie jest możliwe sporządzanie załącznika graficznego do planu miejscowego w inny sposób, a w szczególności posługiwanie się rysunkiem w pomniejszonej skali. Poza tym z akt planistycznych wynika, że projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu bez załącznika graficznego. Rysunek planu powinien być wyłożony do publicznego wglądu w takiej samej postaci, jaka następnie zostanie poddana pod głosowanie radzie, jako że to projekt planu poddany przez radę pod głosowanie ma się stać ostatecznym planem. Wreszcie, co najistotniejsze, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zarówno część tekstową, jak i rysunek planu, stanowi najważniejszy dokument w materiałach planistycznych. Z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się z wymienionych dokumentów, przy czym nie ma wśród nich projektu planu. Jednakże czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. dotyczą właśnie projektu planu. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza bowiem projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Projekt ten jest następnie opiniowany, uzgadniany, wykładany do publicznego wglądu, i w końcu przedstawiany radzie gminy. Plan zagospodarowania przestrzennego powstaje po wyłożeniu jego projektu do publicznego wglądu. Ostateczna wersja może się różnić od wersji wyłożonej tylko w takim zakresie, w jakim zostały uwzględnione uwagi do projektu wniesione przez zainteresowanych. Z treści art. 17 u.p.z.p. wynika zatem, że projekt planu jest niewątpliwie elementem dokumentacji prac planistycznych i to najważniejszym. Wskazać w tym miejscu należy, że dokonywanie jakichkolwiek zmian w części opisowej lub graficznej uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do jego projektu wyłożonego do publicznego wglądu, poza przypadkami wskazanymi w art.17 pkt 13 i art.19 u.p.z.p. jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 tej ustawy. Organ prowadzący postępowanie planistyczne musi dysponować dokumentacją, pozwalającą mu na wykazanie, że przeprowadził ją zgodnie z prawem. W niniejszej sprawie Gmina nie wykazała, aby uchwała z dnia 30 czerwca 2016 r. uchwalona została po prawidłowym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu wraz z załącznikiem graficznym ani też, że rysunek planu został sporządzony we właściwej skali. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zatem zgodne z prawem. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.