II SA/Gd 623/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. E. i Z. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 2 lipca 2009 r., nr [...], 2/ określa, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Wójt Gminy decyzją z dnia 2 lipca 2009 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 w związku z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.), (dalej u.p.z.p.), oraz na podstawie Uchwały Rady Gminy Słupsk Nr VI/40/2003 z dnia 27 marca 2007 r., ustalającej wysokość stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego Nr 105, poz. 1699, z dnia 8 czerwca 2007 r.), a także na podstawie decyzji Wójta Gminy dnia 28 lutego 2007 r. w sprawie określenia warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w W. gmina S. - ustalił dla Z. i R. E. jednorazową opłatę od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zmiany jej funkcji z rolnej na budowlaną w wysokości 1845,00 złotych, stanowiącą 30% tego wzrostu, w związku z jej sprzedażą w dniu 26 października 2007 r.. W uzasadnieniu organ orzekający podał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 i art. 63 ust. 3 u.p.z.p. jeżeli w związku z ustaleniem, w drodze decyzji administracyjnej, warunków zabudowy wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, Wójt pobiera jednorazową opłatę ustaloną decyzją, a określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Podkreślono, że wartość działki Nr [...] wzrosła o 6150,00 zł, co zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli Z. i R. E. W treści odwołania zarzucili organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 w związku z art. 63 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię. W szczególności podkreślono, iż ustalenie opłaty planistycznej jest ściśle powiązane z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem obowiązek jej uiszczenia powstaje, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrośnie, a właściciel lub użytkownik wieczysty tę nieruchomość zbędzie. W u.p.z.p. brak jest przepisu, który wprost ustanawiałby podstawy do odrębnego, poza planem miejscowym ustalania opłaty, a stanowienie przepisów prawnych musi mieć wyraźną podstawę prawną. W przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy, podstawy do wydania decyzji ustalającej opłatę planistyczną nie daje powołany w zaskarżonej decyzji art. 63 ust. 3 u.p.z.p. Odwołujący się zakwestionowali ustalenie opłaty w oparciu o stawkę procentową określoną w niezgodnej z prawem uchwale Rady Gminy Słupsk. Ponadto wskazali, iż operat szacunkowy stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji oparty jest o ceny nieruchomości z okresu, w którym były one znacznie zawyżone i nie odpowiadały rzeczywistej ich wartości. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. Nr 79 z 2001 r. poz. 856 z późń. zm.), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz 138 § 1 K.p.a. i art. 36 ust. 4, art. 37. ust. 1 i 4 w związku z art. 63 ust. 3 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż oszacowanie wartości nieruchomości gruntowej w celu naliczenia opłaty planistycznej nie budzi zastrzeżeń. Wójt Gminy przeprowadził całe postępowanie administracyjne z zachowaniem regulujących je przepisów u.p.z.p. oraz K.p.a.. Operat szacunkowy, zgodnie z art. 37 ust 1 u.p.z.p., określa wartość nieruchomości na dzień jej sprzedaży. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku kompetencji Rady Gminy Słupsk do określenia stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w drodze uchwały, Kolegium wskazało, iż przedmiotowa uchwała jest obowiązującym prawem miejscowym i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego pod nr 105, pozycja 1699 z dnia 8 czerwca 2007 r. Kolegium podkreśliło, że nie jest w tej sytuacji organem uprawnionym do oceny legalności przepisów prawa, które zostały we właściwej formie opublikowane i obowiązywały w dacie orzekania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. i Z. E. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli zarzuty odwołania oraz dodatkowo zarzucili organom obu instancji pominięcie okoliczności, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana na wniosek A. A. , który po wydaniu tej decyzji kupił przedmiotową nieruchomość. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty wskazane w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), (zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może także zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, oraz decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa, skutkiem czego skarga, jako zasadna, podlegała uwzględnieniu. Na podstawie prawidłowo ustalonego i bezspornego stanu faktycznego obciążono skarżących jednorazową opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, co było następstwem zbycia przez nich w dniu 26 października 2007 r. działki nr [...] położonej w W. , dla której Wójt Gminy decyzją z dnia 3 sierpnia 2007 r. ustalił warunki zabudowy umożliwiające zabudowę działki stanowiącej dotychczas grunt rolny. Spór między skarżącymi a organami administracji publicznej dotyczy oceny tego stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej. W literaturze i orzecznictwie opinie co do możliwości naliczenia "renty planistycznej" w razie braku miejscowego planu, są podzielone, co wiąże się przede wszystkim z problemem ustalenia organu właściwego do ustalenia stawki procentowej poza planem miejscowym. W wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 338/06 i wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 maja 2006 r., II SA/Rz 763/05 dostępne w Internecie) przyjęto, że w przypadku braku planu miejscowego ustalenie stawek procentowych służących ustaleniu opłat planistycznych jest kompetencją wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a skorzystanie z niej przez ten organ powinno nastąpić poprzez wydanie decyzji odpowiednio: o warunkach zabudowy lub ustaleniu stawki procentowej. Odmienne stanowisko - przyznające w omawianej materii kompetencje radzie gminy wyrażono np. w wyroku WSA Olsztyn - II SA/OL 100/07. W wyrokach z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. II SA/OL 351/07 (podobnie w wyroku z 14 października 2007 r. - sygn. II SA/OP 329/07) stwierdzono, że stawki procentowe może uchwalić jedynie rada gminy tylko wówczas gdy uchwala plan miejscowy. W przekonaniu Sądu ustalenie opłat o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest ściśle powiązane z uchwaleniem planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.), w którym rada gminy określa stawki procentowe, a obowiązek ich uiszczenia powstaje, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub zmianą tego planu wartość nieruchomości wzrośnie, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. W ocenie Sądu przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie stanowi zatem samodzielnej podstawy prawnej poboru opłaty planistycznej i nie może być stosowany w przypadku braku stosownego zapisu w uchwalonym przez radę gminy planie. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak bowiem przepisu, który stanowiłby podstawę do ustalania stawki procentowej poza planem przez radę gminy. Z kolei art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi jedynie podstawę do pobrania przez wójta (burmistrza, prezydenta) jednorazowej opłaty ustalonej w planie, a więc nie dotyczy określenia stawki procentowej. Skład orzekający w tej kwestii w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1887/07, w którym stwierdzono m. in., że "Rada gminy nie jest - wobec braku szczególnej podstawy prawnej - uprawniona, w sytuacji gdy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach - wójt, burmistrz, prezydent". W kontekście powyższych rozważań wykładni wymaga art. 63 ust. 3 u.p.z.p., stanowiący jedną z dwóch podstaw prawnych zaskarżonej decyzji, a przewidujący w sytuacji wywołania przez decyzję o warunkach zabudowy skutków, o których mowa w art. 36 u.p.z.p., odpowiednie stosowanie przepisów art. 36 i 37 u.p.z.p. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym przez "odpowiednie stosowanie" określonych przepisów rozumie się: stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich stosowania, jak i stosowanie z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być "odpowiednio" zastosowana. Odpowiednie stosowanie jest uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy. Decyzja o warunkach zabudowy ma szczególny charakter. Można ją wydać, w stosunku do tego samego terenu, więcej niż jednemu wnioskodawcy, którzy, jak w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie muszą się legitymować tytułem własności do tego terenu, nie rodzi ona praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p.). Można ją przenieść, za zgodą strony na rzecz której została wydana, na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie zawarte w niej warunki ( art. 63 ust.5 u.p.z.p.). Decyzja o warunkach zabudowy różni się od planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to akt indywidualny, a nie powszechnie obowiązujący, nie jest tym samym zrównana - jeśli chodzi o charakter prawny - z aktem prawa miejscowego. Nie wywołuje ona też skutków identycznych, jak zapisy planu. Przede wszystkim nie wywołuje ona skutku w postaci trwałego przeznaczenia określonego terenu pod określony cel. Decyzja ta orzeka o możliwości zabudowy określonego terenu w sposób w niej wskazany po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę. W istocie decyzja ta skutkuje możliwością wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, której dotyczy. Jeżeli inwestor z takim wnioskiem nie wystąpi to decyzja o warunkach zabudowy nie wywiera żadnych skutków trwałych czy przejściowych. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje powstanie po stronie organu który wydał decyzję o warunkach obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia wszystkich innych decyzji o warunkach, jeżeli były one wydane dla tego samego terenu ( art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Przede wszystkim jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m. in. w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w przypadku łącznego spełnienia określonych ustawowo warunków, w tym tego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania. Ten warunek sprawia, że w istocie nie można wykazać, że decyzja o warunkach zabudowy spowoduje wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Także inne szczególne warunki, w tym wskazane wyżej cechy decyzji o warunkach zabudowy prowadzą do wniosku, iż w razie braku planu miejscowego, w przypadku gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy, "odpowiednie stosowanie" przepisów art. 36 i art. 37 ustawy prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 ustawy oraz art. 37 ust. 6 i 7 z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, jak i naliczania tej opłaty i związanego z tym ustalenia wysokości stawki przez organ wykonawczy gminy ( por. wyrok NSA z 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1887/07). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że w przypadku gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy, odpowiednie stosowanie art. 36 i art. 37 u.p.z.p. prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 i 7 u.p.z.p.. Konsekwencją przyjęcia braku podstawy prawnej zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale, jak i organ wykonawczy gminy jest przyjęcie, że organ ten nie może naliczać takiej opłaty dla nieruchomości, w stosunku do których wydano decyzję o warunkach zabudowy. Jak to już zaznaczono, stawki te ustala bowiem wraz z uchwaleniem planu zagospodarowania rada gminy. Pomimo jednak, iż skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyżej przytoczone poglądy orzecznictwa, oraz pomimo że Rada Gminy Słupsk podjęła w sposób wadliwy uchwałę nr VI/40/2003 z dnia 27 marca 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie decyzja ustalająca opłatę planistyczną, a nie kwestionowana uchwała czy decyzja ustalająca warunki zabudowy, których zakres kognicji sądu administracyjnego w kontrolowanej sprawie nie obejmuje. Zgodnie bowiem z art. 135 P.p.s.a. sąd może kontrolować wszelkie akty wydane w granicach jednego postępowania, a nie wkraczać w inne. Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna, ponieważ określenie wysokości stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w uchwale Rady Gminy nr VI/40/2003 z dnia 27 marca 2007 r. nie znajduje podstawy w upoważnieniu ustawowym. Nie dopuszczalne jest bowiem, aby normy prawne zawarte w aktach prawa miejscowego nie znajdowały podstawy (podmiotowej i przedmiotowej) w przepisach ustawy lub, żeby zakresem regulacji wychodziły poza granice przedmiotowego ustawowego upoważnienia, co ma miejsce w niniejszej sprawie. W dalszej kolejności zaś stała się ta uchwała przesłanką wydania indywidualnej decyzji nakładającej na R. i Z. E. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym Rada dokonała naruszenia określonej przepisami procedury określania wysokości stawki procentowej jednorazowej opłaty. Takie działanie Rady Gminy Słupsk uznać należy za niedopuszczalne, gdyż jak podkreślono wyżej nie znajduje ono podstawy w przepisach U.p.z.p. Wobec tego jednak, że w niniejszej sprawie Sąd nie rozstrzygał skargi na uchwałę Rady Gminy Słupsk w oparciu o art. 101 U.s.g., a jedynie skargę na decyzję Wójta Gminy z dnia 7 lipca 2009 r. nie było możliwości wyeliminowania wadliwej uchwały z obrotu prawnego. Jednakże na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Z tego należy wywieźć kompetencję Sądów do badania legalności podustawowych aktów normatywnych (w tym aktów prawa miejscowego) (zob. wyrok NSA z 19 listopada 2001r. w sprawie FSA 3/2001, opubl. w ONSA 2002, nr 2, poz. 49). W przypadku uznania przez Sąd, iż konkretny akt prawny (lub jego cześć) są wadliwe, Sąd odmawia jego zastosowania rozstrzygając konkretną sprawę. Podkreślić wymaga, że nie prowadzi to do eliminacji zakwestionowanej normy prawnej systemu prawa, a jedynie do niezastosowania jej w konkretnej sprawie (zob. M. Bogusz, Wadliwość aktów prawa miejscowego. Studium z zakresu prawa administracyjnego. Gdańsk 2008, s. 96 i n., oraz powołane tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego). W konsekwencji należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie eliminacja zaskarżonych decyzji nastąpiła z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 U.p.z.p., a także wyniku błędnego zastosowania uchwały Rady Gminy Słupsk nr VI/40/2003 z dnia 27 marca 2007 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, nie zastosuje uchwały Rady Gminy Słupsk Nr VI/40/2003 z dnia 27 marca 2007r. Przy ewentualnej kontroli instancyjnej organ drugiej instancji zwróci szczególną uwagę na ten aspekt sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji, ze skutkiem do czasu uprawomocnienia się wyroku.