II SA/Gd 632/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 maja 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2021 r., nr [..], która utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 maja 2021 r., nr [..], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2020 r. Z. S. wystąpił do Prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla przebudowy dachu (budowa lukarn) w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. W. w G. – działka nr [..], obręb [..]. Granice terenu inwestycji oraz obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać przedstawiono na kopii mapy zasadniczej liniami koloru pomarańczowego i zielonego. We wniosku nie podano innych parametrów planowanej przebudowy. Rozpoznając wniosek organ I instancji sporządził analizę urbanistyczną w zakresie zagospodarowania terenu, w której dokonano porównania parametrów zabudowy oraz jej przeznaczenia funkcjonalnego w obszarze analizowanym, któremu nadano kształt eliptyczny o średnicy od około 62 m do około 114 m, przy szerokości frontu działki wynoszącym 6,5 m (trzykrotność – 19,5 m). Na tej podstawie ustalono, że zabudowę sąsiednią stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej, co oznacza, że jest to teren przeznaczony pod funkcje mieszkaniowe. W związku z tym w decyzji ustalono, że obowiązująca linia zabudowy – jako nieprzekraczalna linia zabudowy, pozostaje bez zmian, podobnie jak szerokość elewacji frontowej, ilość miejsc postojowych oraz wysokość górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki. W odniesieniu zaś do geometrii dachu dopuszczono budowę lukarn na dachu budynku: po jednej niezależnej lukarnie dachowej na połaci frontowej i tylnej (o szerokości do 1,6 m ), z zachowaniem osi symetrii elewacji w stosunku do okien niższych kondygnacji, lukarny o pokryciu dachem pulpitowym o nachyleniu identycznym jak istniejąca lukarna na elewacji frontowej. Ponadto, w pkt 5 decyzji, uwzględniając uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 26 marca 2021 r. wskazano, że budynek ujęty jest w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, w związku z czym użycie nowych materiałów i nowa artykulacja okien nie może w sposób dominujący oddziaływać na sąsiednie obiekty, a planowane roboty wymagają szczególnie starannego opracowania, akceptowanego ze stanowiska konserwatorskiego – w zakresie zmian elewacji. W odwołaniu Z. S. zakwestionował decyzję Prezydenta w zakresie jej pkt 3 z uwagi na ograniczenie szerokości lukarn do 1,6 m. Odwołujący stwierdził, że na obszarze analizowanym występują lukarny o szerokości przekraczającej 1,6 m zarówno na tylnych, jak i frontowych połaciach dachu, co potwierdzają załączone zdjęcia. Skarżący stwierdził, że może zaakceptować ograniczenie lukarny w części frontowej dachu budynku, ale nie zgadza się na ograniczenie tego gabarytu na jego tyle, gdyż połać tylna nie jest widoczna z miejsc ogólnodostępnych, a jedynie od strony prywatnych ogrodów za budynkami. W związku z tym strona wniosła o dopuszczenie na tylnej połaci lukarny o szerokości segmentu, którego jest właścicielem. Skarżący zarzucił, że wbrew § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dot. nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1588) wyznaczenia obszaru analizowanego dokonano w odległości jedynie półtorej szerokości działki, gdy przepis wymaga szerokości minimum 50 m. Na skutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 sierpnia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że wnioskodawca nie określił szerokości lukarny jako wyniku przebudowy dachu budynku szeregowego przy ul. W. w G. Natomiast z uwagi na to, że budynek ten ujęty jest w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, inwestycja została uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Organ ten stwierdził zaś, że inwestycja powinna być wykonana zgodnie z pkt 3 i pkt 5 projektu decyzji co oznacza, że dopuszcza się budowę po jednej niezależnej lukarnie dachowej na połaci frontowej i tylnej (o szerokości do 1,6 m), z zachowaniem osi symetrii w stosunku do okien niższych kondygnacji. Co istotne, uzgodnienie to doręczono stronie z pouczeniem o zażaleniu, jednakże inwestor z tego uprawnienia nie skorzystał. W związku z tym, zdaniem Kolegium, zarzuty strony odnośnie szerokości lukarny w tylnej połaci dachu uznano za bezpodstawne. Faktem jest, że wniosek inwestora nie obejmował szerokości lukarn do zabudowy. Ponadto, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi, w tym przypadku art. 89 pkt 2 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W skardze wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Kolegium, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, albowiem strona cofnęła wniosek o wydanie warunków zabudowy. Wydanym decyzjom zarzucono natomiast naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca nie ma interesu w uzyskaniu decyzji w obecnym kształcie i tej treści, zatem samo postępowanie jest bezprzedmiotowe. Przesłanki bezprzedmiotowości pojawiły się na etapie postępowania sądowoadministracyjnego oraz odwoławczego i dają Sądowi i organowi II instancji podstawy do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, również w I instancji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że skarżący błędnie określa zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium jako decyzję do uchylenia i umorzenia postępowania, skoro jest to decyzja ostateczna w toku postępowania i Kolegium uważa, że nie należy jej wzruszać. Kolegium wskazało, że decyzję odwoławczą skarżący odebrał 1 września 2021 r., zaś skarga została sporządzona i nadana 23 września 2021 r. Pisząc i wysyłając skargę strona otrzymała więc decyzję Kolegium, które nie miało wcześniej żadnej wiedzy, iż wnioskodawca cofa czy zamierza cofnąć wniosek. Zatem Kolegium przed zakończeniem postępowania odwoławczego nie znało zamiarów skarżącego co do cofnięcia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia organów administracji publicznej z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz.329), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, przy czym sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Co istotne, dokonując powyższej kontroli decyzji administracyjnych Sąd bada ich legalność na dzień wydania, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący na moment wydania zaskarżonego aktu (zob. m.in. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., I FSK 1250/17, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest bowiem to, czy wydając dane rozstrzygnięcie organy uwzględniły stan faktyczny i okoliczności, które istniały w dacie orzekania. Nie sposób bowiem słusznie zarzucać organom, iż nie podjęły rozstrzygnięcia w oparciu o fakty i okoliczności, które zaistniały w momencie, gdy organy nie posiadały już kompetencji orzeczniczych. Sąd administracyjny nie jest więc uprawniony do rozpatrywania w związku z wniesioną skargą okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonego aktu, gdyż nie rozstrzyga on sprawy administracyjnej in merito, lecz dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II OSK 706/16, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kontroli Sąd uznał, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, albowiem wnioskodawca cofnął wniosek inicjujący postępowanie w sprawie warunków zabudowy dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Należy bowiem zauważyć, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy, tj. na dzień 23 sierpnia 2021 r. w sferze faktów, które organ ten powinien był uwzględnić wydając decyzję, nie istniało oświadczenie o cofnięciu wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co potwierdzają zgromadzone akta administracyjne. Wolę taką strona wyraziła po raz pierwszy w skardze do Sądu, jednakże okoliczność ta nie może świadczyć o błędnym niezastosowaniu przez Kolegium trybu art. 105 § 1 k.p.a. i podważania z tego powodu legalności kontrolowanej decyzji. Niezależnie jednak od tego, że sformułowany w skardze zarzut okazał się niezasadny, Sąd dokonał kontroli decyzji poza zakresem skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. i stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta zawierają uchybienia, które uzasadniają wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Należy zauważyć, że kontrolą legalności w rozważanej sprawie objęto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 maja 2021 r., ustalającą – na wniosek Z. S. – warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie dachu poprzez budowę lukarn, w budynku mieszkalnym przy ul. W. w G. W związku z tym materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 471 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa (zasada podobieństwa, kontynuacji). Wynika z niej, że dla ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w celu dostosowania zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów urbanistyczno - architektonicznych. Dla dokonania powyższych ustaleń sporządza się natomiast analizę urbanistyczną, zaś reguły jej przeprowadzania zostały wskazane w rozporządzeniu w sprawie wymagań nowej zabudowy. Jak się wskazuje w judykaturze, kluczowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy ma wyznaczenie obszaru analizowanego, bowiem na podstawie analizy wyznaczonego obszaru organ sprawdza czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwala na wskazanie, które z sąsiadujących działek stanowią punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Na konieczność takiej wykładni powołanych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowiąc, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Oznacza to, że w przypadku, kiedy trzykrotna szerokość frontu działki wyniesie mniej niż 50 m, obszar analizowany musi zostać rozszerzony do minimum 50 m. Innymi słowy, norma § 3 ust. 2 rozporządzenia ustanawia zasadę, że granice obszaru analizowanego nie mogą zostać określone w odległości mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu działki, a w przypadku gdy odległość ta wyniesie mniej niż 50 m, określa konieczność powiększenia obszaru analizowanego do minimum 50 m od granic działki objętej wnioskiem. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie też odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, którą, w myśl zaś § 2 pkt 5 rozporządzenia, jest ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, przedmiotem wniosku jest działka nr [..] położona w G. przy ul. W. W przeprowadzonej analizie urbanistycznej ustalono, że frontem tej działki jest jej zachodnia granica, na odcinku której odbywa się wejście do budynku. Długość tej granicy ustalono na 6,5 m, zatem trzykrotna szerokość frontu działki wynosi 19,5 m. Obszar analizowany ustalono w kształcie epileptycznym o średnicy od około 62 m do około 114 m wokół terenu będącego przedmiotem opracowania i oznaczono go na kopii mapy zasadniczej do celów informacyjnych w skali 1:500 linią przerywaną koloru czarnego. W oparciu o zabudowę występującą w tak wyznaczonym obszarze analizowanym urbanista dokonał ustaleń w zakresie występującego na dachach budynków elementu architektonicznego w postaci lukarn, zobrazowanych w zestawieniu tabelarycznym, charakteryzującym geometrię dachów, rodzaj zabudowy, występowanie lukarn frontowych i tylnych oraz ich szerokości. Wyniki tej analizy zostały zaakceptowane przez organy obu instancji i legły u podstaw wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Dokonując analizy tak wyznaczonego obszaru Sąd doszedł do wniosku, że został on wyznaczony w sposób nieprawidłowy i nie mógł stanowić punktu wyjścia do wiążących w sprawie ustaleń w zakresie cech elementów architektonicznych dachów, które nowe przedsięwzięcie winno kontynuować. Zgodnie z treścią § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W świetle tego zasada kontynuacji obejmuje również takie elementy architektoniczne, które mogą być umieszczone w, jak i na dachu, jak lukarny, które charakteryzują układ połaci dachowych oraz ich kąt nachylenia. Wyznaczenie przedmiotowego obszaru analizowanego w kształcie elipsy, gdzie oś główna ma wielkość około 114 m, a oś drugorzędna (szerokość elipsy) wynosi około 62 m powoduje, że w niektórych miejscach od granic działki inwestora obszar analizowany ma wyznaczoną granicę w odległości mniejszej niż 19,5 m stanowiącego trzykrotność frontu działki. Tymczasem § 3 ust. 2 rozporządzenia ustala dwie minimalne odległości granic obszaru analizowanego. Pierwsza to trzykrotna szerokość frontu działki (szerokość frontu działki pomnożona przez 3). Jeżeli tak ustalona wielkość jest mniejsza niż 50 m, wówczas minimalna odległość granic obszaru analizowanego musi wynosić przynajmniej 50 m. Należy podkreślić, że przepis wyraźnie stanowi o minimalnej odległości granic obszaru analizowanego. Znaczy to, że granice te nie mogą zostać wyznaczone w mniejszej odległości, co nie stoi na przeszkodzie ustalenia w konkretnym przypadku granic obszaru analizowanego w odległości większej od minimalnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2013 r., II OSK 2097/11, LEX nr 1340186, stwierdził, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że wskazane w nim parametry stanowią podstawowe kryteria dla określenia obszaru analizowanego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ustalając minimalne odległości, jakie należy uwzględnić, wytyczając granice analizowanego obszaru. Mając na uwadze cel przyjętych w przepisach tego rozporządzenia rozwiązań, jak również uwzględniając wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podkreślić należy, że organ w trosce o ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego obowiązany jest czuwać nad kontynuacją zabudowy danego obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Stąd też określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań stawianych nowej zabudowie powinno nastąpić po uwzględnieniu istniejącego już sposobu zagospodarowania działek sąsiednich. Wyznaczając zatem obszar analizowany, organ każdorazowo powinien uwzględnić charakter i specyfikę istniejącej zabudowy na danym terenie, biorąc w szczególności pod rozwagę rodzaj planowanej inwestycji. Dokonany zaś w tym względzie wybór przyjętych granic powinien zostać przez organ uzasadniony, jako że przyjęcie do analizy obszaru w innych granicach może prowadzić do odmiennych wyników. Z powyższego wynika, że ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego przy zastrzeżeniu obowiązku zachowania minimalnej odległości. Dlatego też obszar przyjęty do analizy może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki, jeżeli przy jego wyznaczaniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, ale nie może być mniejszy niż wskazuje minimum normatywne określone w rozporządzeniu. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia obszar analizowany ma być wyznaczony wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co nie oznacza, że działka, na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne, ma znajdować się "mierniczo" w idealnym środku tego obszaru. Nie chodzi tu ani o wyznaczenie tego obszaru w postaci koła, ani o miejsce tej inwestycji, które znajdowałoby się w dającym się ustalić "mierniczo" idealnym środku, lecz o miejsce geometrycznie centralne, czyli nieperyferyjne, nieleżące na uboczu takiego miejsca centralnego. Takie rozumienie zakłada również, że jeśli organ przyjmuje, że ono może i powinno w kontekście konkretnych uwarunkowań terenu nie znajdować się w geometrycznym centrum, to obowiązkiem organu jest wskazanie przyczyn leżących u podstaw racjonalnego wyznaczenia tego obszaru w sposób, który nie uwzględniałby centralnego położenia planowanej inwestycji (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r., II OSK 101/09, LEX nr 597094). Takich wyjaśnień w niniejszej sprawie zabrakło. Pomimo tego, że działka powinna znajdować się w obszarze analizowanym, zaś obszar ten nie musi stanowić idealnego okręgu otaczającego działkę objętą zamierzeniem inwestycyjnym, a odległość granic tego obszaru od działki nie musi być w każdym punkcie jednakowa, to jednak nie ma zwolnienia z obowiązku zachowania minimalnej odległości 50 m od granic działki. Oznacza to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może dowolnie wyznaczyć granic obszaru analizowanego, który ma być bowiem podstawą do ustalenia przesłanek dobrego sąsiedztwa. Określenie w niniejszej sprawie obszaru analizowanego w kształcie elipsy o wskazanych wyżej średnicach spowodował, że obszar ten nie spełnia wymogów minimalnej odległości 50 m. Jednocześnie w analizie nie wskazano urbanistycznych przyczyn przyjęcia takiego kształtu obszaru analizowanego. Mając to na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji i wyznaczone nimi parametry nowej zabudowy zostały oparte na błędnie sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Niewątpliwie bowiem w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wokół działki objętej wnioskiem został wyznaczony w sposób nieprawidłowy, mniejszy niż wymagane 50 m, co w konsekwencji doprowadziło do przedwczesnego uznania, że planowana inwestycja w zakresie geometrii dachu i jego rozbudowy o lukarny tylko w wielkości zaproponowanej przez organ wpisuje się w charakterystykę obszaru analizowanego. Stwierdzenia organu zostały poczynione na podstawie analizy tego elementu budowlanego występującego w budynkach w obszarze analizowanym. Organ w tym zakresie przeprowadził analizę konkretnych budynków o różnych rodzajach zabudowy, wskazując na cechy charakterystyczne geometrii dachu, występowanie lukarn na elewacji frontowej i tylnej oraz ich szerokości. Skoro obszar analizowany wyznaczony został z naruszeniem § 3 rozporządzenia, to nie można wykluczyć, że analiza zabudowy występującej w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym dostarczyłby innych wniosków w zakresie charakterystyki lukarn, niż te, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Uchybienie to jest o tyle istotne, iż skarżący w toku postępowania wskazał, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się lukarny tylne o szerokości przekraczającej 1,6 m, których uwzględnienie umożliwiłoby powiększenie tego parametru w decyzji, zgodnie z wolą inwestora. W tym kontekście wskazać również należy na wadliwość popełnioną w toku kontrolowanego postępowania przez organ I instancji i zaakceptowaną przez Kolegium, polegającą na dowolnym, oderwanym od treści wniosku, ustaleniu warunków zabudowy w zakresie objętym zmianą zabudowy, tj. odnoszącym się do lukarn. Przede wszystkim wskazać należy, że ustalenie warunków zabudowy następuje wyłącznie na wniosek strony. Tym samym, to wniosek skarżącego z 10 stycznia 2020 r. powinien był dokładnie określać parametry i charakterystykę wnioskowanej przebudowy dachu – budowy lukarn, w ten sposób precyzując przedmiot żądania, którym organ orzekający jest związany. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 300/07, LEX nr 337783). Inaczej mówiąc organ jest związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do oceny organu administracji. W razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 272/08, LEX nr 526580) a rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną. W niniejszej sprawie pomimo ubiegana się o przebudowę dachu – budowę lukarn, skarżący we wniosku nie wskazał parametrów powyższego elementu architektonicznego, co wymagało wezwania go przez organ I instancji do sprecyzowania żądania w tym zakresie. Organ I instancji nie podjął jednak takich czynności wyjaśniających ustalając szerokość lukarny w sposób abstrahujący od woli wnioskodawcy, na podstawie wyników analizy urbanistycznej przeprowadzonej, jak wyjaśniono wyżej, w oparciu o nieprawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Doprecyzowanie żądanych parametrów lukarn, które nastąpiło w odwołaniu w reakcji na ustalenia decyzji pierwszoinstancyjnej, nie usunęło nieprawidłowości popełnionych na etapie postępowania przed organem I instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że niniejsza sprawa nie została rozpatrzona w sposób prawidłowy, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także § 3 ust 2 rozporządzenia, gdyż organy orzekały w sytuacji, gdy kluczowy dla możliwości wyznaczenia wskaźników nowej zabudowy dokument – analiza urbanistyczna, został sporządzony wadliwie, tj. w odniesieniu do błędnie wyznaczonego obszaru analizowanego. Natomiast nieprawidłowo wyznaczony obszar analizowany nie może stanowić podstawy do przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, a następnie do wyznaczenia parametrów architektonicznych i urbanistycznych planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała dowolności wydawanych rozstrzygnięć (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 27 marca 2019 r., II SA/Po 1072/18, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym wyjaśnić należy, że uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy przez Konserwatora Zabytków w żadnym razie nie sanuje wadliwych działań organów orzekających w sprawie. Wprawdzie należy zgodzić się, że postanowienie uzgadniające organu konserwatorskiego ma charakter stanowczy i wiążący, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie ma kompetencji do weryfikacji merytorycznej treści tego postanowienia, szczególnie w zakresie, w jakim stanowisko organu współdziałającego jest konsekwencją realizacji kompetencji uznaniowych lub ocen bazujących na specjalistycznej wiedzy i doświadczeniu tego organu (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r., II OSK 543/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), nie oznacza to jednak, że w niniejszej sprawie wydanie takiego uzgodnienia przesądza o prawidłowości wyznaczonych w decyzji parametrów. Należy bowiem zauważyć, że Konserwator dokonywał uzgodnienia w odniesieniu do przedłożonego mu konkretnego projektu decyzji. Ta zaś została sporządzona na podstawie analizy urbanistycznej, która – jak wykazano – została przeprowadzona w stosunku do błędnie wyznaczonego obszaru analizowanego. W związku z tym powyższe uzgodnienie nie może mieć przesądzającego znaczenia dla kwestii możliwej do ustalenia szerokości lukarn. Dopiero projekt decyzji przygotowany w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę urbanistyczną będzie mógł stać się przedmiotem uzgodnień z punktu widzenia wymogów konserwatorskich. Sąd stwierdził, że powyższe uchybienia doprowadziły do wydania decyzji naruszającej zarówno przepisy prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), jak i przepisy prawa materialnego (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji, związany oceną prawną wyrażoną przez sąd w niniejszym uzasadnieniu, w pierwszej kolejności ustali, czy skarżący wyraża wolę dalszego prowadzenia postępowania, wobec oświadczenia złożonego w skardze o cofnięciu wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a w razie podtrzymania tego wniosku wezwie skarżącego o jego sprecyzowanie w zakresie istotnych elementów przebudowy. Następnie przeprowadzi analizę urbanistyczną opierając się na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym i podejmie rozstrzygnięcie adekwatne do ustaleń. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty 500 zł uiszczonej tytułem wpisu sądowego od skargi.