II SA/Gd 634/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 17 marca 2009 r., nr [...], 2. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. W. 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący T. W. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z akt sprawy wynika, że decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. A Spółka z o.o. w W. 24 października 2007 r. wystąpiła do Burmistrza Miasta o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w R. przy ul. K. Decyzją z 28 stycznia 2008 r. Burmistrz Miasta odmówił wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przyjmując, że planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. Na skutek odwołania inwestora decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 22 kwietnia 2008 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, gdyż organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 6 sierpnia 2008 r. Burmistrz Miasta ustalił lokalizację planowanej inwestycji. Na skutek odwołania skarżącego, który jest właścicielem sąsiedniej działki nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 grudnia 2008 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że podstawą takiego rozstrzygnięcia były dostrzeżone niezależnie od zarzutów odwołania skarżącego uchybienia polegające na sprzecznej z prawem osnowie decyzji, sprzecznego z prawem załącznika do decyzji, niemożności ustalenia, czy projekt decyzji przygotowała osoba do tego uprawniona, niewyjaśnieniu statusu przylegającej do terenu inwestycji ul. K. i ewentualny brak uzgodnienia z zarządcą drogi oraz niewyjaśnieniu braku uzgodnienia z organami właściwymi do ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy Burmistrz Miasta w dniu 22 grudnia 2008 r. wydał decyzję, którą umorzył postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji, o którą chodzi w sprawie. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że uznano, iż inwestycja ta nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta decyzją z 17 marca 2009 r. ustalił lokalizację zamierzonej inwestycji. Z decyzji tej wynika, że inwestycja ma polegać na budowie na działce nr [...] wieży o wysokości 42 m, na której zamontowane będą anteny sektorowe o maksymalnej wypadkowej mocy promieniowanej izotropowo 4967 W i anteny radioliniowe o mocy 1480 W oraz ustawieniu kontenera z urządzeniami nadawczo-odbiorczymi przy podstawie wieży. W uzasadnieniu decyzji m.in. stwierdzono, że działka nr [...] położona jest przy drodze powiatowej, której zarządcą jest Wydział Inżynierii Urzędu Miasta i w związku z tym decyzja nie wymaga uzgodnienia w tym zakresie. Ponadto stwierdzono, że teren inwestycji jest objęty obowiązującą zgodą Ministra Środowiska na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r., w oparciu o art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z tym decyzja nie wymaga uzgodnienia także w tym zakresie. Skarżący od wskazanej decyzji wniósł odwołanie, w którym kwestionował przyjęcie, że projektowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Zdaniem skarżącego do uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego nie wystarcza sam fakt umieszczenia jej w katalogu zawartym w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konieczne jest także ustalenie, czy na obszarze inwestycji taka inwestycja jest potrzebna. W związku z tym wskazał, że na terenie inwestycji istnieje telefoniczna łączność publiczna wszystkich funkcjonujących operatorów telefonii komórkowej. Z tego powodu, jak wywodził, niezasadne jest wznoszenie kolejnej stacji bazowej telefonii komórkowej, co oznacza jego zdaniem, że inwestycja mimo tego realizowana nie może być zaliczona do inwestycji celu publicznego. Ponadto skarżący twierdził, że we wniosku nie wskazano charakterystycznych parametrów inwestycji oraz że wskazanie przez inwestora, iż nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji nie jest wystarczające. Rozpoznając odwołanie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 12 sierpnia 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy m.in. stwierdził, że prawidłowe było ustalenie Burmistrza, iż projekt decyzji nie wymagał uzgodnień z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ten ustalił przy tym, że ul. Kosynierów od 1 stycznia 2008 r. na mocy uchwały Rady Miejskiej z 27 września 2007 r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa nr [...] z [...] r. została zaliczona do dróg gminnych. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu, że planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroku z 19 lutego 2008 r. w sprawie II OSK 38/07) a ponadto stwierdził, że żaden przepis prawa nie zabrania lokalizowania kolejnej stacji telefonii komórkowej na terenie, na którym taka łączność publiczna już funkcjonuje. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego został uzupełniony pismem z 5 lutego 2009 r., w którym wskazano charakterystyczne parametry inwestycji i do którego dołączono też decyzję Burmistrza Miasta z 22 grudnia 2008 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W skardze skarżący, w oparciu o argumentację zbliżoną do zawartej w odwołaniu, kwestionował przyjęcie, że projektowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Sąd zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Zarzut skargi, polegający na twierdzeniu, że cel publiczny należy oceniać według potrzeby realizacji określonej inwestycji, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. W szczególności podstaw do takiego twierdzenia nie daje art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm.), zawierający definicję celu publicznego, do której odsyła art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Jeżeli zaś chodzi o generalne zaliczenie inwestycji polegających na budowie stacji bazowych telefonii komórkowej do inwestycji celu publicznego, to mimo pewnych rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych ostatecznie utrwaliło się stanowisko, iż tego rodzaju inwestycje są inwestycjami celu publicznego z zakresu łączności publicznej (art. 6 pkt 1 zdanie końcowe ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tytułem przykładu można wskazać na wyrok NSA z 3 września 2008 r. w sprawie II OSK 989/07, wyrok NSA z 25 sierpnia 2009 r. w sprawie II OSK 1276/08, czy też prawomocne wyroki WSA w Gdańsku z 22 czerwca 2006 r. w sprawie II SA/Gd 536/05 i z 5 grudnia 2007 r. w sprawie II SA/Gd 628/07. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko to podziela. Nie mniej skarga podlega uwzględnieniu, gdyż Sąd, nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdza, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte bez wymaganego uzgodnienia z organami właściwymi do ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Uzgodnienie z zarządcą drogi, do której przylega działka nr [...], mimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia organu pierwszej instancji, nie było wymagane, gdyż - jak prawidłowo to wyjaśniło SKO - ul. K. od 1 stycznia 2008 r. istotnie została zaliczona do dróg gminnych, a zatem jej zarządcą jest ten sam organ, który był właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (Burmistrz Miasta), co sprawia, że z uwagi na brak współdziałania różnych organów, jak wymaga tego art. 106 § 1 k.p.a., współdziałanie organów nie zachodzi. Stanowisko takie jest już w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane, czego przykładem jest wyrok WSA w Gdańsku z 8 listopada 2006 r. w sprawie II SA/Gd 719/05, opublikowany w zbiorze urzędowym ONSAiWSA nr 3 z 2008 r., poz. 48. Uzgodnienie z organami właściwymi do ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych jest wymagane na mocy art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym stwierdza się, że decyzje w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Fakt, że działka nr [...] jest wykorzystywana na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami wynika z oznaczenia jakie nosi ona w dokumentach geodezyjnych. W informacji z rejestru gruntów znajdującej się w aktach administracyjnych na karcie nr 6 opisana jest ona jako grunt orny piątej klasy. Dowodzi to, że jest ona wykorzystywana na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, gdyż w art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi się, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości (czyli ewidencji gruntów i budynków – art. 224 ustawy o gospodarce nieruchomościami) jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...] winna była być uzgodniona z organami właściwymi do ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, gdyż jest ona wykorzystywana na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Odstąpienie od uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych umotywowano tym, że teren inwestycji jest objęty obowiązującą zgodą Ministra Środowiska na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r., w oparciu o art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym Jednakże art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia, aby istnienie takiej zgody zwalniało z obowiązku uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Brak też podstaw do przenoszenia złagodzenia ochrony gruntów rolnych i leśnych objętych taką zgodą, występującego na mocy art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, na decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inną natomiast kwestią jest to, że istnienie takiej zgody może skłonić organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji do pozytywnego uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy też zwrócić uwagę na to, że zgoda, o której mowa nie powoduje, że grunt traci charakter gruntu rolnego lub leśnego, gdyż z wyraźnego brzmienia art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wykorzystanie gruntu na cele rolne lub leśne ocenia się według przepisów o gospodarce nieruchomościami, które, jak już wyjaśniono, odwołują się w tym zakresie do danych z ewidencji gruntów i budynków. Wobec tego konieczne było uzgodnienie decyzji ze starostą, który jest, jak wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 121 z 2004 r., poz. 1266 ze zm.) organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych oraz marszałkiem województwa, który jest, jak wynika z art. 75 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 239 z 2005 r., poz. 2019 ze zm.) organem właściwym w sprawach ochrony melioracji wodnych. Brak tych uzgodnień powoduje wadę decyzji stanowiącą podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.), co z kolei w myśl art. 145 §1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi podstawę uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Wobec uwzględnienia skargi na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, zaś na mocy art. 200 tej ustawy o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania, na które złożył się uiszczony przez niego wpis sądowy w wysokości 500 zł.