II SA/Gd 643/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. F. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 23 lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie potwierdzenia niewykonywania pracy na skutek represji politycznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 17 czerwca 2014 r., nr [...], 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego St. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 23 lipca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie przepisu art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 117 ust. 4 i art. 6 ust. 2 pkt 6a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) – dalej w skrócie jako "erFUS" po rozpoznaniu wniosku S. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 17 czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia niewykonywania pracy w okresie od 13 maja 1987 r. do dnia 15 września 1988 r. na skutek represji politycznych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że dla wydania decyzji pozytywnej na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 6a erFUS konieczne jest łączne wystąpienie następujących przesłanek: osoba zainteresowana przed dniem 4 czerwca 1989 r. pozostawała bez pracy, stan ten był powodem represji o charakterze politycznym, okres pozostawania bez pracy nie został zaliczony do stażu pracy, od którego zależy prawo do świadczeń emerytalno-rentowych na podstawie innych przepisów. Zdaniem organu okoliczność korzystania z urlopu bezpłatnego nie może zostać uznana za niewykonywanie pracy z przyczyn politycznych, gdyż w tym przypadku nie następuje rozwiązanie stosunku pracy. Wprawdzie w okresie urlopu bezpłatnego stosunek pracy jest zawieszony, jednak nie jest to równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę. Udzielenie przez pracodawcę urlopu bezpłatnego pracownikowi jest w istocie umową, w której pracodawca zobowiązuje się zwolnić pracownika z obowiązku wykonywania pracy przez określony czas, a pracownik rezygnuje z korzystania z prawa jej wykonywania w tym okresie. W czasie urlopu bezpłatnego pracownik korzysta jednak z ochrony przed wypowiedzeniem umowy o pracę. Natomiast po upływie terminu urlopu oraz w razie odwołania przez pracodawcę pracownik jest obowiązany przystąpić do pracy, której rodzaj jest określony w umowie o pracę, a pracodawca dopuścić do niej. Organ dodał, że we wskazanym w osnowie decyzji okresie wnioskodawca wykonywał pracę na terenie USA. Organ zacytował treść uzasadnienia wniosku, w którym wnioskodawca wyjaśnił: "nie prowadziłem działalności opozycyjnej ponieważ musiałem pracować na utrzymanie swoje i mojej rodziny, która w tym okresie przebywała w Polsce". W skardze na powyższą decyzję S. F. zarzucił jej naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że całe życie pracował w "T". W okresie strajków sierpniowych w 1980 r. z uwagi na fakt, że połączenia telefoniczne oraz dalekopisowe nie były blokowane, przekazywał informacje do innych ośrodków na terenie kraju. Również w okresie stanu wojennego tylko "T" nie była inwigilowana. Jego postawa nie podobała się jego przełożonym i został poinformowany, ze albo złoży wniosek o urlop bezpłatny albo zostanie zwolniony dyscyplinarnie. W związku z tym złożył podanie o urlop bezpłatny. Urlop bezpłatny został na nim wymuszony. Nie może przedłożyć oświadczenia swego przełożonego, gdyż ten nie żyje od kilku lat. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu Kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 17 czerwca 2014 r. dokonana zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnia twierdzenie, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, które to naruszenia miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 5 erFUS przy ustalaniu prawa do emerytury i renty uwzględnia się okresy składkowe i nieskładkowe. Do okresów składkowych zalicza się między innymi okresy niewykonywania pracy przed dniem 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych, nie więcej jednak niż 5 lat. (art. 6 ust. 2 pkt 6a erFUS). Okresy te mogą być udowodnione dokumentami lub zeznaniami świadków, a oceny tych dokumentów i zeznań dokonuje w drodze decyzji Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zgodnie z przepisami o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. (art. 117 ust. 4 erFUS). Aby dany okres czasu mógł być potraktowany jako okres składkowy w świetle ustawy muszą być spełnione łącznie trzy przesłanki: musi wystąpić sytuacja niewykonywania pracy, sytuacja ta musi mieć miejsce przed 4 czerwca 1989 r., niewykonywanie pracy musi być skutkiem represji politycznych. Jak wynika z twierdzeń podnoszonych przez skarżącego w okresie od dnia 13 maja 1987 r. do dnia 15 września 1988 r. nie wykonywał pracy. W okresie tym wymuszono na nim złożenie podania o udzielenie urlopu bezpłatnego. W innym razie groziło mu zwolnienie dyscyplinarne. Okoliczności te były, zdaniem skarżącego, represją związaną z jego działalnością w okresie strajków sierpniowych oraz stanu wojennego, kiedy to – pracując w "T" przekazywał informacje do innych ośrodków krajowych wykorzystując fakt, że połączenia telefoniczne i dalekopisowe nie były blokowane, a ww. zakład pracy nie był inwigilowany. Okres, o uznanie którego za okres składkowy ubiega się skarżący, miał miejsce przed dniem 4 czerwca 1989 r. Rozpoznając sprawę należało ocenić czy spełnione zostały dwie pozostałe przesłanki, a więc czy okres pozostawania na urlopie bezpłatnym może być uznany za okres niewykonywania pracy, a jeżeli tak, to czy niewykonywanie pracy przez skarżącego w tym okresie było skutkiem represji politycznych. W ocenie Sądu stanowisko Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uznające, że okres urlopu bezpłatnego, wobec pozostawania pracownika w stosunku pracy, nie może być uznany za okres niewykonywania pracy jest błędne. Sąd uznał, że okres urlopu bezpłatnego jest okresem niewykonywania pracy. W trakcie urlopu bezpłatnego pracownik faktycznie nie wykonuje pracy, a ponadto okresu takiego zgodnie z art. 174 § 2 Kodeksu pracy (w brzmieniu obowiązującym w 1982 r. oraz obecnie) nie wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Ponadto należy zwrócić uwagę, że ustawodawca nie posłużył się określeniem niepozostawania w stosunku pracy. czy też rozwiązania umowy o pracę, ale niewykonywania pracy, co wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było objęcie tym przepisem większej ilości sytuacji niż tylko sytuacji, gdy pracownik został zwolniony z pracy lub pozostawał bez pracy i nie miał możliwości nawiązania stosunku pracy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1616/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl) Z powyższych względów decyzje wydane w przedmiotowym postępowaniu naruszają przepis prawa materialnego, art. 6 ust. 2 pkt 6a erFUS, poprzez jego błędną wykładnię i już tego względu podlegały one uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ograniczenie się organu do sformułowania stanowiska o braku podstaw uznania okresu urlopu bezpłatnego za okres niewykonywania pracy spowodowało ponadto brak dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych w sprawie. Organ zaniechał bowiem oceny, czy spełniona została kolejna z przesłanek, czyli czy niewykonywanie pracy spowodowane zostało represjami politycznymi. Według Słownika języka polskiego PWN wyd. z 1989r. "represje to surowe środki odwetu". Dla oceny, czy sytuacja opisana przez skarżącego, mogła stanowić przejaw represji politycznych, niezbędnym było dokładne ustalenie stanu faktycznego na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego, który winien był być poddany ocenie, a wnioski z tak przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zostać zawarte w uzasadnieniu wydawanych decyzji. W sprawie niniejszej, poza sporem jest, że gdy zważyć na przedmiot postępowania determinowany treścią wniosku skarżącego, kompetencje Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych do orzekania w sprawie wynikały bezpośrednio z przepisu art. 117 ust. 4 erFUS. Przepis ten stanowiąc, że okresy, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 10 i ust. 2 pkt 6a ustawy mogą być udowodnione dokumentami lub zeznaniami świadków, jak również zwłaszcza, że ich ocena dokonywana jest decyzją Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podejmowaną zgodnie z przepisami ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, odsyła w ten sposób wprost do przepisów rozdziału 5 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1206 ze zm.) - "Zasady orzekania o uprawnieniach" – zwłaszcza zaś do przepisu art. 22 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten, ma więc podstawowe znaczenie dla zakresu i sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie. Nie dość bowiem, że w związku z przepisem art. 117 ust. 4 erFUS określa treść kompetencji organu administracji publicznej, jak również formę jej realizacji, to ponadto rozstrzyga w istotnej kwestii odnoszącej się do zasad dowodzenia. Treść przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach, w zakresie w jakim stanowi on, że o spełnieniu warunków właściwy organ orzeka na podstawie udokumentowanego wniosku osoby zainteresowanej jednoznacznie przesądza o tym, iż obowiązek wykazania istnienia przesłanek, z których strona wywodzi określone skutki prawne spoczywa właśnie na niej. Wskazuje się jednak powszechnie w orzecznictwie, że przepis ten nie uzasadnia stanowiska, iż organ administracji może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, ale że powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2005 r., sygn. akt II OSK 117/05, Lex nr 188689, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 887/05, Lex nr 889661, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 429/07, Lex nr 969386, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 601/10, Lex nr 754000). Poza sporem jest także, że przepis art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach nie funkcjonuje w próżni prawnej. Nie dość bowiem, że obowiązuje on w kontekście konkretnego systemu prawnego, to zwłaszcza w kontekście konkretnej gałęzi prawa, tj. formalnego prawa administracyjnego. Gdy w tym względzie zważyć na to, że podstawowym jego źródłem jest ustawa z dnia 14 czerwca 1969 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, nie sposób zasadnie uznać, iżby przepis ten mógł być uznany, za zasadę postępowania administracyjnego. Katalog tych zasad - również, ich szczegółowe rozwinięcie - zawarty jest bowiem na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, w przekonaniu Sądu, nie może budzić żadnych wątpliwości, że Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zasadom tym uchybił. Przepis art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach, do którego odsyła przepis art. 117 ust. 4 erFUS nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Skoro tak, to równie zasadnie wskazać należy na obowiązek organu zebrania całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i oceny tego materiału w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), której wyrazem powinno być uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji uwzględniające warunki określone przepisem art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt V SA 145/02, LEX nr 149683). W przekonaniu Sądu, lektura akt sprawy nie daje żadnych podstaw do uznania, że organ administracji publicznej rozstrzygając w przedmiocie żądania wnioskodawcy, uczynił zadość wskazanemu standardowi postępowania. Nie doszło bowiem ze strony organu do podjęcia żadnych działań, których celem byłaby realizacja zasad legalizmu, prawdy obiektywnej, czy też wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), w tym również zasady wyrażonej na gruncie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. Przepis ten formułuje adresowany do organu administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza nakaz podjęcia stosowanych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w sprawie niniejszej nie podjął żadnych działań zmierzających do realizacji opisanych zasad. W związku z tym odmowę potwierdzenia pozostawania bez pracy na skutek represji politycznych uznać należy za przedwczesną. Na obecnym etapie brak jest podstaw do wskazywania organowi, w jaki sposób i za pomocą jakich środków dowodowych ma wyjaśnić stan faktyczny sprawy. To rzeczą organu, a szczególnie w niniejszej sprawie organu, który winien posiadać specjalistyczną wiedzę z zakresu najnowszej historii Państwa Polskiego, jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którego wynik może potwierdzić albo zakwestionować wiarygodność podnoszonych przez skarżącego twierdzeń. Sąd może jedynie domniemywać, że dla oceny stanu faktycznego sprawy mogą mieć znaczenia takie okoliczności jak: przynależność skarżącego do NSZZ "Solidarność" lub innej organizacji opozycyjnej, ewentualne postępowania prokuratorskie dotyczące udziału skarżącego w takiej organizacji, fakt prowadzenia działalności opozycyjnej przed dniem udzielenia skarżącemu urlopu bezpłatnego (nie ma przy tym znaczenia fakt nieprowadzenia takiej działalności w okresie tego urlopu), charakter ewentualnej działalności opozycyjnej, czy są inni świadkowie zatrudnieni ówcześnie w zakładzie pracy, w którym pracował skarżący, czy miały wówczas miejsce podobne sytuacje (zwolnienia z pracy, przymusowe udzielanie urlopu bezpłatnego w związku z działalnością opozycyjną), czy było to zjawisko powszechne zarówno w skali tego zakładu pracy, jak i w skali kraju, czy potwierdzić można, że z uwagi na charakter zakładu pracy, w którym pracował skarżący, powszechna była działalność opozycyjna na jego terenie. Ponownie orzekając w sprawie z wniosku S. F., Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uwzględni przepisy obowiązującego kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej zrealizuje więc nakaz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia jej z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Czyniąc mu zadość podejmie starania zmierzające do zebrania całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a w tym kontekście wykorzysta również wiedzę o dostępnych, istniejących źródłach dowodowych (w tym zawarte w wyjaśnieniach złożonych przez skarżącego na rozprawie), podejmując również z urzędu stosowne czynności procesowe. Zebrany materiał dowodowy podda ocenie, w sposób czyniący zadość zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), której wyrazem będzie uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji determinowane standardem wynikającym z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i art. 200 i art. 202 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.