II SA/Gd 7/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 28 maja 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. Z. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia 2 lutego 2021 r. S. Z. (dalej: "Inwestorka", "Skarżąca") wystąpiła do Burmistrza (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...], obręb [...], gmina W. Decyzją z dnia 28 maja 2021 r. Burmistrz odmówił ustalenia na rzecz Inwestorki warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. W ocenie organu pierwszej instancji wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.". Burmistrz wskazał, że stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.", dokonał analizy obszaru istniejącej zabudowy wokół wskazanego terenu pod realizację inwestycji, z której wynika, że zamierzony zakres inwestycji i sposób zagospodarowania terenu nie spełnia łącznie wszystkich wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ pierwszej instancji podał, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji ma się odbywać poprzez zjazd z działki nr [...], zatem za front terenu objętego wnioskiem uznano niewielki odcinek o długości ok. 31,1 m oznaczony literami G-F na załącznikach graficznych do decyzji. Szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 31,1 m, zatem trzykrotna szerokość frontu tego terenu wynosi 93,3 m. W związku z tym teren przyjęty do analizy obejmuje obszar po 93,3 m w każdym kierunku. Burmistrz podniósł, że zweryfikował dostęp do drogi publicznej dla działki objętej wnioskiem i stwierdził, że wskazany teren inwestycji leży przy dwóch drogach gminnych, tj. działce nr [...] (z której ma się odbywać wjazd na teren inwestycji) oraz przy działce nr [...]. Uznano tym samym, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, a co za tym idzie warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został spełniony. Organ pierwszej instancji zbadał także aspekt dotyczący uzbrojenia terenu. W tym zakresie wskazano, że Inwestorka dołączyła do wniosku stosowne zapewnienia dotyczące zaopatrzenia w wodę i odprowadzenie ścieków, a także zaopatrzenia w energię elektryczną. Energia cieplna będzie natomiast pochodzić z indywidualnego źródła. Oznacza to, że proponowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem, a co za tym idzie warunek w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uznano za spełniony. Burmistrz wskazał następnie, że teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a co za tym idzie warunek w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. został spełniony. Organ pierwszej instancji nie stwierdził także sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, zatem warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. również uznano za spełniony. W ocenie Burmistrza przeprowadzona analiza obszaru wokół terenu inwestycji nie pozwoliła na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji w zakresie wnioskowanych parametrów urbanistyczno-architektonicznych, w szczególności intensywności zagospodarowania terenu, powierzchni budynków mieszkalnych, szerokości elewacji frontowej oraz ilości budynków zlokalizowanych na terenie jednej nieruchomości. Analiza wykazała, że w sąsiedztwie funkcja mieszkalna występuje na kilku działkach. Na każdej zabudowanej działce występuje, poza jednym przypadkiem (działka nr [...]), po jednym budynku mieszkalnym. W niektórych przypadkach (np. na działkach nr [...]-[...]) budynkom mieszkalnym jednorodzinnym towarzyszy po jednym budynku innym niemieszkalnym lub gospodarczym. Zdaniem organu pierwszej instancji planowana inwestycja jest tożsama z istniejącym w pobliżu sąsiedztwem w zakresie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast planowane obiekty nie spełniłyby w części parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w szczególności gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych występujących w sąsiedztwie i ilości budynków w ramach jednej inwestycji. Burmistrz podał, że zasadniczy trzon analizy oparto o budynki mieszkalne, w tym z towarzyszącą funkcją usługową. Zdaniem organu pierwszej instancji parametry elewacji frontowych wnioskowanych przez Inwestorkę budynków są zbyt małe - żaden budynek mieszkalny nie ma tak wąskiego frontu, wszystkie budynki istniejące i uwzględnione w analizie są w tym zakresie większe aniżeli wnioskowane przez Inwestorkę. W ocenie Burmistrza dodatkowym aspektem przemawiającym za odmową wydania decyzji jest kwestia ilości budynków oraz intensywności planowanego zagospodarowania, a konkretniej - powierzchni poszczególnych budynków. Wskazano, że teren inwestycji stanowi działka o łącznej powierzchni 0,2702 ha. Planowany przyrost zabudowy to 428 m2, co stanowi wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie blisko 15,85 %. A zatem skumulowana intensywność zagospodarowania wpisuje się w zakres analizowanego sąsiedztwa. Natomiast powierzchnia zabudowy pojedynczego budynku odbiega dalece od wartości parametru występującego w obszarze analizowanym. Najmniejszy budynek w obszarze objętym analizą ma powierzchnię zabudowy 61 m2 (stanowiący wyjątek i tylko w części użytkowany jako mieszkalny), podczas gdy wnioskowane obiekty mają mieć powierzchnię zabudowy 42,8 m2 każdy. Mając to na uwadze organ pierwszej instancji podniósł, że postulowana zabudowa nie wpisuje się w ład przestrzenny sąsiedztwa. Burmistrz wskazał, że Inwestorka planuje zrealizować 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w formie osiedla (połączone ciągi komunikacyjne, struktura osiedla). W obszarze analizowanym, w obrębie jednego terenu inwestycji, nie występuje tak liczna zabudowa, co oznacza, że nie można odnieść planowanej inwestycji w tym zakresie do zgodności z funkcją i w rozumieniu przepisów u.p.z.p. planowane zagospodarowanie byłoby niezgodne z ładem przestrzennym sąsiedztwa. Podkreślono, że zespół 10 budynków nie występuje w obrębie żadnej nieruchomości w obrębie analizowanym. Podsumowując organ pierwszej instancji podniósł, że określenie parametrów zabudowy dla każdego budynku mieszkalnego znacznie różniących się od parametrów zabudowy o takiej funkcji w sąsiedztwie doprowadziłoby do wprowadzenia budynku (a w tym wypadku zespołu budynków) kontrastującego z budynkami w obszarze analizowanym. Zabudowa taka w przyszłości przyczyniłaby się do zaburzenia ładu przestrzennego w sąsiedztwie przedmiotowej działki, stanowiąc "dobre sąsiedztwo" dla rozbudowy i niepożądanego zintensyfikowania istniejącej zabudowy mieszkalno-usługowej w obszarze analizowanym. Końcowo Burmistrz zwrócił uwagę, że realizacja wnioskowanej inwestycji w przyszłości mogłaby się przyczynić do całkowitej zmiany parametrów zabudowy, gdyby dokonano podziału nieruchomości, po wybudowaniu budynków, w efekcie czego powstałoby np. 10 niewielkich działek w typie "ogródków działkowych" o powierzchni około 200 m2 zupełnie odbiegających wielkością od sąsiedztwa, co wprowadziłoby zupełnie nowy, obcy i niepożądany element w przestrzeni wsi O. Wskazano, że podobna sytuacja miała miejsce w przypadku podziału działki nr [...] (aktualnie działki nr [...]-[...]), gdzie na podstawie obowiązującego wcześniej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") wybudowane zostały budynki, a następnie działkę podzielono. Parametr powierzchni zabudowy określony w m.p.z.p. wynosił 20% powierzchni działki, a obecnie - po podziale, ww. działki wykazują w analizie najwyższe wskaźniki powierzchni zabudowy, np. dla działki [...] 32%, co przekłada się na wzrost wskaźnika zabudowy w całym obszarze analizowanym. W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 27 października 2021 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy czym warunki te ustala się w wyniku analizy przeprowadzonej zgodnie z dyspozycją § 3-8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem nie spełnia wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie spełnia bowiem warunku w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki - planowana zabudowa będzie zajmowała znacznie mniejszą powierzchnię działki (15,85) aniżeli zabudowa na działkach w obszarze analizowanym (21,7). Nie został spełniony także warunek szerokości elewacji frontowej, ponieważ planowane budynki mają mieć szerokość 8,0 m, podczas gdy średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym to 14,39 m. Zdaniem organu odwoławczego nie bez znaczenia dla ładu przestrzennego jest też zamiar posadowienia na jednej działce zespołu 10 małych budynków mieszkalnych, podczas gdy w obszarze analizowanym na jednej działce posadowiony jest jeden budynek mieszkalny wolnostojący albo budynki w zabudowie bliźniaczej na działkach sąsiednich i są to budynki o znacznie większej powierzchni. W ocenie Kolegium realizacja takiej inwestycji zaburzyłaby ład przestrzenny obszaru, na którym miałaby zostać zrealizowana. Organ odwoławczy nie dopatrzył się niekonsekwencji w wypowiedzi organu pierwszej instancji, który wskazał, że funkcja mieszkaniowa wnioskowanej inwestycji stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Nie spełnia natomiast innych warunków, aby można było ustalić wnioskowane warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano, że nie każda inwestycja spełniająca warunek kontynuacji funkcji (w tym przypadku funkcji mieszkaniowej) będzie mogła zostać zrealizowana. Planowana inwestycja musi bowiem spełniać pozostałe warunki dotyczące wskaźników i parametrów inwestycji. W niniejszym przypadku wnioskowana inwestycja nie spełnia wszystkich warunków w zakresie wskaźników i parametrów - wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki jest znacznie mniejszy niż istniejący wskaźnik w obszarze analizowanym. Podobnie inaczej kształtuje się wskaźnik szerokości elewacji frontowej - w obszarze analizowanym wynosi on 14,39 m, podczas gdy wnioskowana szerokość to 8,0 m. Niespełnienie wszystkich warunków łącznie wyklucza możliwość ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium przyznało, że wprawdzie przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. dopuszczają możliwość wyznaczenia dla nowej zabudowy innych wskaźników i parametrów od ustalonych w obszarze analizowanym, ale ich ustalenie jest możliwe jedynie w przypadku, gdy wynika to z analizy, przy czym ustalenie innych wskaźników i parametrów powinno zostać szczegółowo uzasadnione zarówno w analizie i w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie w analizie nie określono dla nowej zabudowy innych od istniejących wskaźników i parametrów, dlatego też brak było podstaw uwzględnienia wniosku i ustalenia określonych w nim warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium nie podzieliło stanowiska Inwestorki, że wystarczające jest, aby wnioskowana inwestycja spełniała warunek kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym (w tym przypadku funkcji mieszkaniowej), a pozostałe parametry i wskaźniki mogą być kształtowane dowolnie. Organ odwoławczy przyznał, że parametry i wskaźniki nie muszą być tożsame (identyczne) z ustalonymi w obszarze analizowanym, ale nie mogą też znacznie od tych odbiegać. W przeciwnym wypadku wystarczające byłoby określenie wyłącznie funkcji nowej zabudowy w nawiązaniu do funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, bez potrzeby badania parametrów i wskaźników tej zabudowy. A przecież art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyraźnie wskazuje, że tylko w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków, a więc zarówno funkcji, jak i parametrów i wskaźników, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy. Odbiegająca w sposób znaczny planowana zabudowa nie stanowiłaby uzupełnienia zabudowy istniejącej (jak uważa Inwestorka), ale zupełnie nową, różną od istniejącej, zabudowę, co naruszyłoby istniejący ład i porządek przestrzenny. Kolegium podkreśliło, że w pojęciu "zasada dobrego sąsiedztwa" mieści się nie tylko kontynuacja funkcji, ale także spełnienie wymagań dotyczących wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy w nawiązaniu do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Jeżeli zaś chodzi o funkcję uzupełniającą dopuszczalną do zrealizowania na danym terenie to w to pojęcie wpisuje się realizacja obiektu o innej funkcji niż wiodąca na danym terenie (uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej może być funkcja np. usługowa). Z pewnością uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej nie będzie funkcja także mieszkaniowa, ale o znacznie odmiennych wskaźnikach i parametrach nowej zabudowy. Odnosząc się do kwestii nabycia przez Inwestorkę nieruchomości w dacie obowiązywania m.p.z.p., którego następnie stwierdzono nieważność, organ odwoławczy wskazał, że jego ustalenia nie mogą zostać w żadnym przypadku uwzględnione przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ utracił on ważność i z tego powodu warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w drodze decyzji. W skardze na decyzję organu odwoławczego S. Z., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła jej naruszenie: 1. przepisu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że inwestycja nie spełnia warunków kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; w konsekwencji odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zgodnej z wnioskiem; 2. przepisu prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie parametrów pozostających w sprzeczności z treścią ustawy, a w konsekwencji odmowę ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu; 3. przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, w tym oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; 4. przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na treść decyzji poprzez ich niezastosowanie, tj. art. 6 oraz 8 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego; 5. przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na treść decyzji poprzez błędne zastosowanie, tj. art. art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy faktycznej decyzji i prawnej decyzji; 6. przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 10 w zw. z art. 79a § 1 oraz § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się o dowodach lub przedłożenia nowego materiału dowodowego; 7. przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 10 w zw. z art. 79a § 1 oraz § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepowiadomienie strony o obowiązku wykazania dodatkowych przesłanek, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że Kolegium przyznało, iż istnieje możliwość wyznaczenia dla nowej zabudowy innych wskaźników i parametrów, przy czym powinno to nastąpić w analizie, stanowiącej podstawę decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji wobec braku oznaczenia ww. parametrów i wskaźników w analizie nie było podstaw do ich zmiany. Organ odwoławczy pominął jednak fakt, że dostrzeżone przez niego uchybienia nie zostały rozstrzygnięte przez organ pierwszej instancji. Obie decyzje nie zawierają uzasadnienia pominięcia alternatywnego rozwiązania w wykonanej analizie. Zdaniem Skarżącej Kolegium błędnie odczytało jej stanowisko uznając, że warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. mogą być kształtowane dowolnie wyłącznie przy zachowaniu istniejącej funkcji. Przeciwnie, Skarżąca w złożonym wniosku precyzyjnie określiła warunki proponowanej zabudowy, które odpowiadają dotychczasowej funkcji, spełniają inne określone przez u.p.z.p. warunki i parametry, za wyjątkiem powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, które zostały określone jako niższe, mniejsze od istniejących. Zarzucono, że organy obu instancji nie wyjaśniły ani nie uzasadniły swojego stanowiska w tym zakresie. Skarżąca wskazała, że konsekwentnie uzasadnia przyjęcie ww. wskaźników tym, że jest to zgodne z wcześniej istniejącym m.p.z.p., nie ma przy tym znaczenia fakt, że został on uchylony. Istotne jest, że określał on warunki zabudowy dla danego obszaru, a wniosek Skarżącej odpowiada tym warunkom. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Skarżąca podniosła, że kontynuacja funkcji świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Jednym z możliwych kierunków kolizji jest nadmierna zabudowa nieruchomości. Temu parametrowi odpowiada również określenie szerokości elewacji frontowej. Wobec przyjęcia przez Skarżącą we wniosku warunków niższych organy prowadzące postępowanie powinny określić, z jakich względów te konkretne warunki nie odpowiadają art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uniemożliwiając korzystne dla strony rozstrzygnięcie. Skarżąca podkreśliła, że decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu powinna być oparta na prawidłowo przeprowadzonej analizie urbanistycznej. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji dokonując oceny zasady dobrego sąsiedztwa dokonał interpretacji normy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w sposób nieprawidłowy, uznając że kontynuacja funkcji oznacza jej tożsamość z dotychczasową zabudową. Zdaniem Skarżącej analiza powinna zawierać ocenę zasady dobrego sąsiedztwa jako kontynuacji i uzupełnienia istniejącej funkcji, a ponadto zawierać ocenę, czy planowana inwestycja nie koliduje z obecną funkcją. Natomiast organ odwoławczy uznał, że istnieje możliwość dopuszczenia nowej zabudowy dla innych wskaźników i parametrów niż dotychczasowe w analizowanym obszarze, przy czym powinno to wynikać z treści analizy urbanistycznej. W niniejszej sprawie analiza nie zawiera takiego elementu, w konsekwencji nie można rozstrzygnąć w tym zakresie. Skarżąca powtórzyła, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej jest możliwe w przypadku należytego przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością oraz prawidłowe odzwierciedlenie wyników analizy w treści decyzji. W sytuacji gdy strona sygnalizuje braki przeprowadzonej analizy organ rozpatrujący sprawę zobowiązany jest do wyjaśnienia tej kwestii. Wskazano, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Skarżąca sformułowała zarzuty związane z analizą, jako elementem stanu faktycznego oraz materiałem dowodowym. Organ odwoławczy uznał je za zasadne, wskazując na brak odniesienia w analizie do innych parametrów i wskaźników, których analiza mogłaby stanowić podstawę do przyjęcia innych parametrów. Mimo tego stwierdzenia decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy, co jest sprzeczne i niekonsekwentne. Co więcej, Kolegium nie uzasadniło przyczyn, dla których nie zdecydowało się na uchylenie decyzji Burmistrza. Podsumowując podniesiono, że Skarżąca wykazała, iż stopień zabudowy będzie zbliżony do tego jak na sąsiednich działkach, a szerokość elewacji frontowej węższa. Organy obu instancji nie wyjaśniły warunków zabudowy i podstaw odmowy ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że planowana inwestycja nie jest tożsama z istniejącą zabudową. Odnosząc się do tego stanowiska, w tym do parametrów inwestycji określonych we wniosku, Skarżąca podkreśliła, że inwestycja nie pozostaje w kolizji z obecną funkcją w obszarze analizowanym. Wskazano, że planowana inwestycja dotyczy zabudowy mieszkaniowej o niskim stopniu powierzchni zabudowy, co nie będzie zwiększało intensywności zagospodarowania nieruchomości. Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Aktami poddanymi sądowej kontroli w niniejszej sprawie są decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia 28 maja 2021 r. odmawiającą ustalenia na rzecz Skarżącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [..], obręb [..], gmina W. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy u.p.z.p., która w art. 4 ust. 2 pkt 2 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17). Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie (w dacie orzekania przez organy obu instancji) nakazywał § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść tej analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizując funkcje terenu autor sporządzonej w niniejszej sprawie analizy uznał, że planowana inwestycja jest tożsama z istniejącym w pobliżu sąsiedztwem w zakresie funkcji mieszkaniowej (tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone symbolem MN w graficznej części analizy), natomiast nigdzie w obszarze analizowanym nie znajduje się osiedle budynków mieszkalnych jednorodzinnych o niewielkiej powierzchni (po 42,8 m2 każdy lub zbliżonej) i w takiej ilości (w tym wypadku 10 budynków). W związku z tym warunek dotyczący funkcji terenu uznano w części za niespełniony. W odniesieniu do powyższego stanowiska należy wskazać, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyroki NSA: z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1109/19, z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2122/16, z dnia 18 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2950/15, z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1680/15, z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1305/14, czy z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11). W piśmiennictwie wskazuje się również, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, K. Jaroszyńskiego, A. Szmytt, Ł. Złakowskiego, CH Beck 2016). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy, odmawiając wydania wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy, w istocie nie wykazały, dlaczego uznały, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów w zakresie kontynuacji funkcji. Na s. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że nie bez znaczenia dla ładu przestrzennego jest zamiar posadowienia na jednej działce zespołu 10 małych budynków mieszkalnych, podczas gdy w obszarze analizowanym na jednej działce posadowiony jest jeden budynek mieszkalny wolnostojący albo budynki w zabudowie bliźniaczej na działkach sąsiednich i są to budynki o znacznie większej powierzchni. Realizacja takiej inwestycji, w ocenie organu odwoławczego, zaburzyłaby ład przestrzenny obszaru, na którym miałaby zostać zrealizowana. Zdaniem Sądu w obszarze poddanym ocenie znajdują się zabudowania o funkcji mieszkalnej, tak jak w planowanej inwestycji. Powierzchnia mieszkalna tej inwestycji spełnia parametry powierzchni zabudowy (o czym dalej), zaś stopień zagospodarowania planowanej do zabudowania nieruchomości odpowiada zagospodarowaniu sąsiadujących nieruchomości. Analizując powierzchnię zabudowy do powierzchni działki albo terenu autor analizy podał, że w sąsiedztwie podlegającym ocenie stosunek powierzchni istniejącej zabudowy (o adekwatnej funkcji jak wnioskowana) do powierzchni działki albo terenu, na którym ta zabudowa występuje, wynosi odpowiednio od 3,8% do 32,3%. Średni wskaźnik to 21,7%. Postulowany wskaźnik powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji to blisko 15,85% powierzchni terenu inwestycji, a zatem skumulowana intensywność zagospodarowania wpisuje się w zakres analizowanego sąsiedztwa. Autor analizy zwrócił jednak uwagę, że powierzchnia zabudowy pojedynczego budynku odbiega dalece od wartości parametru występującego w obszarze analizowanym. W tym zakresie wskazano, że najmniejszy budynek w sąsiedztwie poddany analizie ma powierzchnię zabudowy 61 m2, przy czym stanowi on wyjątek i tylko w części użytkowany jest jako mieszkalny, podczas gdy wnioskowane obiekty mają mieć powierzchnię zabudowy 42,8 m2 każdy. Mając to na uwadze autor analizy uznał, że planowana zabudowa nie wpisuje się w ład przestrzenny sąsiedztwa, przez co warunek ten uznano za niespełniony. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko autora analizy (powtórzone następnie przez orzekające w sprawie organy) należy uznać za sprzeczne z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., z którego wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z regulacji tej wynika zatem jednoznacznie, że wskaźnik ten należy odnosić do całej planowanej inwestycji, a nie do poszczególnych obiektów składających się na tę inwestycję. Za nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy przy tym uznać dywagacje organu pierwszej instancji, że realizacja wnioskowanej inwestycji w przyszłości mogłaby się przyczynić do całkowitej zmiany parametrów zabudowy, gdyby dokonano podziału nieruchomości, po wybudowaniu budynków. Jak już wyżej wskazano - decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora wyznacza ramy postępowania, a organ jest obowiązany rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku. W złożonym w dniu 2 lutego 2021 r. wniosku Skarżąca wskazała, że wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi, przy czym inwestycja ma zostać zrealizowana na działce nr [...] o powierzchni 2.702 m2 położonej w O. gmina W. Skarżąca nie złożyła dziesięciu wniosków dla każdego z budynków osobno, lecz jeden wniosek dotyczący zespołu dziesięciu budynków (tak wskazał też organ pierwszej instancji w sentencji decyzji z dnia 28 maja 2021 r.). Stąd odnoszenie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. do powierzchni zabudowy pojedynczego budynku, a nie całej inwestycji, należy uznać za nieuprawnione. W sporządzonej w niniejszej sprawie analizie jej autor wskazał, że szerokość elewacji frontowych w budynkach w obszarze analizowanym wynosi od 9,8 m do 19,8 m. Średni parametr to zatem 14,39 m. Wnioskowane szerokości elewacji frontowych miałyby natomiast wynosić 8,0 m. Wskazując, że parametry na tym poziomie nie są możliwe do ustalenia, autor analizy uznał za niespełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stanowisko zaprezentowane w powyższym zakresie przez autora analizy powtórzyły w swoich rozstrzygnięciach orzekające w sprawie organy (s. 3 uzasadnienia decyzji Burmistrza, s. 6 uzasadnienia decyzji Kolegium). Zdaniem Sądu powyższy parametr został ustalony w sposób nieprawidłowy. Należy bowiem zwrócić uwagę na specyfikę planowanej inwestycji. Jak wynika z załączonej do wniosku z dnia 2 lutego 2021 r. mapy z koncepcją zagospodarowania terenu, planowane zamierzenie inwestycyjne to budowa zespołu 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przy czym każdy z nich ma mieć powierzchnię zabudowy 42,8 m2 (5,35 m x 8,0 m). Budynki mają być usytuowane w dwóch szeregach: budynki oznaczone jako 1, 2, 3, 4 i 5 w północnej części działki nr [...], zaś budynki oznaczone jako 6, 7, 8, 9 i 10 w jej południowej części. Boczne elewacje (długości 8,0 m) skrajnych budynków (nr 1 i 10) będą usytuowane równolegle do działki nr [...]. Analizując spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. autor analizy uznał, że planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. W tym zakresie wskazano, że teren inwestycji leży przy dwóch drogach gminnych, tj. działce nr [..], z której ma się odbywać wjazd na teren inwestycji (ul. Ż.) oraz przy działce nr [..] (ul. K.). Z koncepcji zagospodarowania terenu wynika, że od strony działki nr [..], tj. przyjętej przez autora analizy jako front działki nr [..], mają zostać wzniesione dwa budynki (oznaczone jako 1 i 10), przy czym szerokość elewacji bocznej każdego z tych budynków wynosi 8,0 m. Zdaniem Sądu autor analizy architektoniczno-budowlanej, analizując szerokość elewacji frontowych, powinien był przyjąć wielkość 16,0 m, tj. sumę elewacji bocznych planowanych do wzniesienia budynków oznaczonych na mapie z koncepcją zagospodarowania terenu jako budynki nr 1 i 10. Przy przyjęciu takiej szerokości planowana inwestycja spełniłaby sformułowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jeśli do ustalonego przez autora analizy średniego parametru 14,39 m dodać dopuszczone przez ww. rozporządzenie 20%, otrzyma się parametr 17,27 m. Tym samym, ustalona w zaprezentowany powyżej sposób szerokość elewacji na 16,0 m mieści się w tym parametrze. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą interpretacji przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 i § 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 980 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł i wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyło Kolegium w odpowiedzi na skargę (k. 11 akt sądowych), a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.[pic]