II SA/Gd 700/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. Z. na uchwałę Rady Gminy Nr [...] z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości czynności faktyczne i prawne Wójta Gminy związane z przetargiem dotyczące ogłoszenia przetargu, sporządzenia protokołu przetargu i zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości oraz nakazanie Wójtowi Gminy podjęcia czynności przez odkupienie od skarżącej udziału w nieruchomości albo wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego postanawia odrzucić skargę na czynności faktyczne i prawne Wójta Gminy związane z przetargiem dotyczące ogłoszenia przetargu, sporządzenia protokołu przetargu i zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. M. Z. wniosłą skargę na czynności faktyczne i prawne Wójta Gminy podjęte w wykonaniu kwestionowanej również w skardze uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, w tym działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...]. Ze skargi wynika, że kwestionowane czynności faktyczne i prawne to: 1. dokonanie ogłoszenia w dniu 12 czerwca 2008 r. o przetargu ustnym nieograniczonym na sprzedaż nieruchomości stanowiących działki o nr ew. [...] i [...], które według skarżącej jako drogi o charakterze publicznym wyłączone były z obrotu, 2. oznaczenie w ogłoszeniu o przetargu oraz w protokole z przetargu z dnia 29 lipca 2008 r. wskazanych działek jako dróg wewnętrznych, 3. sprzedaż tych działek na rzecz skarżącej dokonana umową z dnia 12 września 2008 r. Wniesienie skargi poprzedzone zostało wezwaniem Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez wszczęcie postępowania w przedmiocie wywłaszczenia przedmiotowych działek za odpowiednim odszkodowaniem. Wójt Gminy nie udzielił odpowiedzi na pismo skarżącej, aczkolwiek wcześniej w piśmie z dnia 16 kwietnia 2012 r. obszernie ustosunkował się do zarzutów skarżącej sformułowanych już w wezwaniu do zapłaty z dnia 16 marca 2012 r., w którym skarżąca uchyliła się od skutków prawnych umowy sprzedaży przedmiotowych działek jako zawartej pod wpływem błędu. Organ nie podzielił wówczas stanowiska skarżącej o publicznym charakterze działek nr [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wójta wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie, twierdząc, że nie dotyczy ona sprawy z zakresu administracji publicznej. Według niego zarówno zaskarżona uchwała, a tym bardziej czynności faktyczne i prawne podejmowane w toku procedury przetargowej pozostają czynnościami z zakresu dominium, a nie imperium gminy. Stanowią realizację uprawnień właścicielskich Gminy P., nie mieszcząc się w zakresie pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej. W uzasadnieniu Wójt obszernie wyjaśnił swoje stanowisko w zakresie charakteru przedmiotowych działek pełniących funkcję dróg wewnętrznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do § 2 tegoż artykułu kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Nadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Przedmiotowa skarga wniesiona została w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca jedną skargą zakwestionowała zarówno uchwałę wyrażającą zgodę na sprzedaż nieruchomości gminnych, jak i czynności faktyczne i prawne podjęte w wykonaniu tej uchwały, czyli dokonywane w ramach organizacji i finalizacji przetargowej formy sprzedaży nieruchomości oraz wniosła o nakazanie Wójtowi Gminy podjęcia czynności przez odkupienie od skarżącej udziału w nieruchomości albo wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego Każde z tych żadań podlega odrębnemu rozpoznaniu. I tak, w odniesieniu do skargi na uchwałę stanowisko Sądu jest zbieżne z prezentowanym w orzecznictwie, w myśl którego uchwała o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości w drodze przetargu jest sprawą z zakresu administracji publicznej i może zostać zaskarżona do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie jest ona bowiem czynnością o charakterze cywilnoprawnym i mieści się w ramach przyznanego gminie prawa do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości (wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 października 2007 r., II SA/Ke 510/07, LEX nr 653472). Wobec powyższego skarga na uchwałę podlegać będzie merytorycznemu rozpoznaniu, podobnie jak skarga oparta na podstawie art. 101a u.s.g. Natomiast wyjaśnienia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na czynności faktyczne i prawne podejmowane przez Wójta w ramach procedury przetargowej. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie budzi wątpliwości, że nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej taki akt, czynność czy działanie organu, który ma charakter cywilnoprawny i należy do kognicji sądów powszechnych. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) stanowi, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że spory związane z przeprowadzeniem procedury przetargowej mają charakter cywilny, a prawidłowość czynności związanych ze zorganizowaniem i wynikiem przetargu może podlegać weryfikacji jedynie w ramach powództwa przed sądem cywilnym (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia 1994 r., III CZP 96/94, OSNC 1995/1/11, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CZP 95/02, OSNC 2003/11/146 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2007 r., I OSK 348/07, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 207/10, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 września 2008 r., II SA/Gd 496/08 postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 października 2007 r., II SA/Lu 749/07; orzeczenia dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko uzasadnione jest treścią przepisów art. 40 ust. 5 ustawy, który stanowi, że uczestnik przetargu może, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku przetargu ustnego lub doręczenia zawiadomienia o wyniku przetargu pisemnego, zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do wojewody, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa, albo do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości stanowiących własność tej jednostki. Przepis § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108 ze zm.) stanowi, że minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, wojewoda albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może uznać skargę za zasadną i nakazać powtórzenie czynności przetargowych lub unieważnić przetarg albo uznać skargę za niezasadną, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji należało uznać, że kwestionowanie czynności faktycznych podejmowanych w ramach przetargu oraz prawnych kończących ogłoszony przetarg poprzez cywilnoprawną sprzedaż nieruchomości winno odbywać się stosownie do procedury określonej we wskazanym przepisie art. 40 ust. 5 ustawy i nie może być zakwalifikowane jako inny niż określone w pkt 1-3 akt ani też czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym jest mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 listopada 2010 r., II SA/Gd 617/10, LEX nr 768151). W konsekwencji Sąd uznał, że wniesiona skarga w zakresie czynności faktycznych i prawnych podejmowanych przez Wójta Gminy w wykonaniu uchwały z dnia 7 kwietnia 2008 r. podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.