II SA/Gd 724/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor sądowy WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. H. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2025 r. WOP.7722.347.2024.JS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. T. H. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej jako: "PINB", "organ I instancji), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia 31 października 2024 r., działając m.in. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane") wstrzymał roboty budowlane przy budowie parterowego domku holenderskiego (oznaczonego literą M na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do postanowienia) – nietrwale związanego z gruntem – o funkcji rekreacji indywidualnej, obłożonego materiałami z aluminium, o dachu dwuspadowym, o wymiarach 3,07 m x 11,60 m, posiadającego podłączenie do wody, do zbiornika bezodpływowego, butli gazowej oraz posiadającego przyłączenie do sieci elektroenergetycznej z sieci, wspartego na wspornikach stalowych oraz bloczkach betonowych, posiadającego koła, bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację tymczasowego obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, zgodnie z przepisem art. 49d ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego. Dodatkowo poinformował o obowiązku wykonaniu niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz terenu budowy przed dostępem osób niepowołanych. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 25 czerwca 2025 r. uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji oraz wstrzymał roboty budowlane przy budowie parterowego budynku - domku holenderskiego o wymiarach 3,07 m x 11,60 m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadającego dach dwuspadowy, podłączenie do wody, zbiornika bezodpływowego, butli gazowej, przyłączenie do sieci elektroenergetycznej z sieci, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, posadowionego na bloczkach betonowych oraz wspornikach stalowych, posiadającego koła, usytuowanego na działce nr [...], obręb ewidencyjny K., gmina K. (oznaczonego lit. M na mapie będącej załącznikiem do postanowienia). Jednocześnie poinformował T. H. (dalej jako: "inwestor", "strona", "skarżący") i P. H. (dalej jako: "właściciel działki", "strona") o możliwości złożenia wniosku o legalizację i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Uzasadniając postanowienie organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem kontroli jest postanowienie organu I instancji dotyczące parterowego domku holenderskiego o wymiarach 3,07 m x 11,60 m, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, usytuowanego na działce nr [..], obręb ewidencyjny K., gmina K. Przedmiotowy obiekt budowlany został posadowiony na działce w 2016 r. przez T. H. Natomiast jedynym właścicielem działki jest P. H. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego przez PINB wynika, że na działce nr [...] znajduje się 7 wiat (w tym jedna wiata na rowery), 1 budynek gospodarczy oraz 6 obiektów budowlanych – domków holenderskich - w tym ten będący przedmiotem niniejszego postępowania. Organ I instancji ustalił, że w 2013 r. zostały posadowione 2 wiaty oraz 2 domki holenderskie, w 2016 r. - kolejne 4 wiaty i 4 domki holenderskie (w tym ten, który jest przedmiotem niniejszego postępowania) i budynek gospodarczy, natomiast w 2022 roku - wiata na rowery. PINB uznał, że przedmiotowy domek holenderski jest tymczasowym obiektem budowlanym, którego budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powierzchnia działki nr [..] wynosi 1.524 m2. Wskazując na treść art. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego organ odwoławczy wyjaśnił, że aby zakwalifikować dany obiekt budowlany jako budynek, musi on spełniać następujące cechy: być trwale związany z gruntem, posiadać przegrody budowlane, dach oraz fundamenty. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Nie ma przy tym znaczenia rodzaj zastosowanego fundamentu (wylewany, murowany czy w postaci bloczków betonowych). Trwałe związanie z gruntem to po prostu posadowienie obiektu stabilnie tak, że opiera się warunkom zewnętrznym. Fundament ma zapewnić trwałość konstrukcji uniemożliwić jej przesunięcie. Fundament może być wykonany z różnych materiałów. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje zasadniczo metoda związania go z nim, przy czym ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia, ale przez techniczne właściwości danego obiektu, które zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Przedmiotowy domek holenderski został posadowiony na gruncie w 2016 r. na bloczkach betonowych oraz stalowych wspornikach. Powyżej wskazany sposób związania z gruntem świadczy, zdaniem PWINB, o jego stabilności i przeciwdziałaniu czynnikom zewnętrznym. Natomiast bloczki betonowe i stalowe wsporniki pełnią funkcję fundamentu. A zatem obiekt ten spełnia definicję budynku w rozumieniu w art. 3 pkt 2 Prawa budowalnego, gdyż jest trwale związany z gruntem, posiada ściany, dach i fundamenty i pełni funkcję rekreacji indywidualnej. Nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, jak uznał organ I instancji. W dalszej kolejności organ odwoławczy, wskazując na treść przepisu art. 48 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 Prawa budowlanego, a także art. 28 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2a (w brzmieniu obowiązującym w 2016 r.) oraz art. 29 ust. 1 pkt 16 (w brzmieniu obowiązującym obecnie) Prawa budowlanego, wyjaśnił, że na działce nr [...] o powierzchni wynoszącej 1.524 m2, znajduje się sześć budynków - domków holenderskich pełniących funkcję rekreacji indywidualnej. Pozostałe domki holenderskie objęte są odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Przedmiotowy budynek posiada wymiary 3,07 m x 11,60 m, co daje powierzchnię zabudowy wynoszącą ok. 35,61 m2. Zestawiając brzmienie wskazanych powyżej przepisów z parametrami działki oraz przedmiotowego budynku, organ stwierdził, że budowa tego budynku również obecnie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. O ile powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku co prawda przekracza 35 m2, natomiast nie przekracza 70 m2, to jednak posadowienie 6 takich budynków na działce o powierzchni wynoszącej 1.524 m2 przekracza maksymalną liczbę budynków, które mogłyby zostać posadowione na podstawie zgłoszenia, o którym mowa www. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, że przedmiotowy budynek został posadowiony bez takiej decyzji, konieczne było zastosowanie przez organ I instancji przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane. Następnie, przywołując treść przepisu art. 48a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego PWINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie termin złożenia wniosku o legalizację możliwe jest w terminie 30 dni od daty wydania niniejszego postanowienia ostatecznego, czyli od tj. od dnia 25 czerwca 2025 r. Dodatkowo wyjaśnił, że do naliczenia opłaty za legalizację przedmiotowej wiaty zastosowanie znajduje przepis art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przedmiotowy obiekt jako budowla podlega kategorii VIII, zatem współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) wynosi 1,0, natomiast współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) - 1,0. Reasumując PWINB uznał, że organ I instancji zastosował w niniejszej sprawie prawidłową procedurę, jednak dokonał błędnej kwalifikacji przedmiotu postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że zgodnie z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5a, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Powyższe okoliczności, w tym konieczność właściwego określenia przedmiotu postępowania jako budynku, uzasadniają wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Końcowo PWINB wyjaśnił, że odstąpił od nakazania zabezpieczenia przedmiotowej wiaty lub terenu bądź usunięcia stanu zagrożenia, ponieważ z całokształtu materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej, nie wynika, żeby na działce występował stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, który uzasadniałby nakazanie obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do pozostałych argumentów zażalenia PWINB wyjaśnił, że wpisanie obiektu budowlanego do "gminnej ewidencji innych obiektów w których świadczone są usługi hotelarskie na terenie Gminy K." (co podniesiono w zażaleniu), nie oznacza, że budynek ten jest na pewno legalny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Natomiast kompetencje do prowadzenia postępowań legalizacyjnych w przypadku samowoli budowlanych posiadają jedynie organy nadzoru budowlanego, a nie organy samorządowe, do których należy Wójt Gminy Krokowa. Tym samym decyzja o odmowie wydania warunków zabudowy, na którą powołują się strony, nie może stanowić dowodu na legalność przedmiotowego budynku. Ustosunkowując się do kwestii związanej z pomyłką wynikającą ze stresu, na skutek której strona wskazała, że sporna wiata została posadowiona w 2013 r. a nie w roku 2016 organ wyjaśnił, że powyższa data została ustalona w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 15 lipca 2024 r. Protokół z tych oględzin własnoręcznie podpisał inwestor, nie wnosząc żadnych uwag do jego treści. W dodatkowych wyjaśnieniach udzielonych w wykonaniu wezwania PINB z dnia 21 sierpnia 2024 r. strona nie zaprzeczyła dacie wybudowania przedmiotowego budynku. W związku z powyższym PWINB uznał, że data budowy określona na rok 2016 została ustalona prawidłowo. Na marginesie PWINB wyjaśnił, że w roku 2013 budowa budynku rekreacji indywidualnej wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), polegające braku dokonania przez organ wszechstronnej oceny dowodów, w tym pominięciu faktu, że domek holenderski o wymiarach 3,07 m x 11,60 m posiada koła, na których był i jest ustawiony na gruncie oraz błędnym ustaleniu, że ten budynek jest trwale związany z gruntem i posiada fundamenty. Zarzucił ponadto naruszenie art. 3 pkt 2 i 5 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez organ, że przedmiotowy domek holenderski jest trwale związany z gruntem i posiada fundamenty, że spełnia definicję budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz nie jest tymczasowym obiektem budowlanym. Skarżący wskazał także na naruszenie art. 28 ust 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w 2016 r.) przez niewłaściwe zastosowania i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w 2016 r.) przez ich niezastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu przez organ, że ustawienie (budowa) domku holenderskiego na kołach na działce gruntu wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem strony zaskarżone postanowienie narusza również art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu przez organ, że ustawienie (budowa) domku holenderskiego o wymiarach 3,07 m x 11,60 m na działce gruntu o powierzchni 1.524 m2 obecnie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, chociaż powierzchna domku holenderskiego jest mniejsza niż 70 m2 i domek holenderski został ustawiony na gruncie jako jeden z pierwszych domków holenderskich i jako taki ten domek holenderski nie przekracza liczby obiektów rekreacji indywidualnej na każde 500 m2 powierzchni działki określonej w art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego. Końcowo wskazał na naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie domku holenderskiego oraz informującego o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu zgodnie z przepisem określonym w art.49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności stanowiących podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie PWINB uchylające w całości postanowienie organu I instancji i wstrzymujące roboty budowlane przy budowie parterowego budynku - domku holenderskiego o wymiarach 3,07 m x 11,60 m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadającego dach dwuspadowy, podłączenie do wody, zbiornika bezodpływowego, butli gazowej oraz przyłączenie do sieci elektroenergetycznej z sieci, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, posadowionego na bloczkach betonowych oraz wspornikach stalowych, posiadającego koła, usytuowanego na działce nr [...], obręb ewidencyjny K., gmina K. (oznaczonego lit. M na mapie będącej załącznikiem do postanowienia) oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 725), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r., albowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte po tym dniu. Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego. Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że sporny domek holenderski został posadowiony na działce nr [...], obręb ewidencyjny K., gmina K. w 2016 r. Ustalenie to oparte zostało na oświadczeniu T. H. (inwestora) złożonego do protokołu oględzin. W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji T. H. wskazał, że wszystkie obiekty na działce nr [...] powstały w 2013 roku, w skardze do Sądu zaś nie podniósł żadnych zarzutów w odniesieniu do ustaleń dotyczących daty wzniesienia obiektu. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, za prawidłowe uznać należy oparcie się przez organy na oświadczeniu inwestora złożonym podczas oględzin. Oświadczenie to zostało zaprotokołowane, a protokół został przez T. H. podpisany. Nie ma więc podstaw, aby kwestionować na tym etapie postępowania datę wzniesienia obiektu ustaloną przez organ. W przedmiotowej sprawie należy rozważyć, czy przedmiotowy domek holenderski jest obiektem budowlanym, a w konsekwencji - czy podlega reglamentacji za pośrednictwem przepisów Prawa budowlanego i w jakiej formie. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast w myśl pkt. 2 tego przepisu, budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W niniejszej sprawie tzw. domek holenderski jest posadowiony częściowo na kołach oraz na bloczkach betonowych ustawionych na gruncie, w sposób zapewniający mu stabilność. Nie przeczy to faktowi, że obiekt ten może zostać przetransportowany, lecz niewątpliwie - będąc na działce - służy do celów rekreacyjnych (ustalonej funkcji obiektu skarżący nie kwestionował). Wszystkie te okoliczności zostały w sposób prawidłowy udowodnione na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym dokumentacji zdjęciowej. Posadowienie domku holenderskiego w określonym miejscu w sposób zapewniający mu stabilność z przeznaczeniem na cele mieszkalne czy rekreacyjne właścicieli lub osób trzecich na określonej nieruchomości jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu). W jednolitym i aktualnym orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo (por. wyroki NSA z 16 października 2024 r., II OSK 2859/21; z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2605/21; z 17 stycznia 2020 r., II OSK 526/18; z 10 kwietnia 2019 r., II OSK 1500/17; z 19 grudnia 2023 r., II OSK 1769/22; z 11 lutego 2025 r., II OSK 1362/22). Odnoście zaś fundamentów należy wskazać na uzasadnienie wyroku NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 876/22, w którym przyjęto, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają bezpośrednio definicji fundamentów, tym niemniej uwzględniają ich różne postaci i znaczenie, jakie mają w procesie budowlanym, czyniąc fundamenty elementem regulacji dotyczących sposobu projektowania robót budowlanych, jak i zasad ich wykonywania. W nawiązaniu do art. 3 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, do fundamentu jako podstawy budynku lub budowli odwołują się m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) w kontekście wymagań ochrony przeciwpożarowej (§ 210), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. z 2001 r. Nr 138, poz. 1554) przyjmujące, że potrzeba wykonania fundamentów innych niż proste ławy i stopy fundamentowe posadowione bezpośrednio na stabilnym gruncie nośnym wymaga ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego (§ 3 pkt 1), przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463) wskazujące, że fundamenty mogą podlegać wzmacnianiu, odkrywkom, jak też określające ich rodzaje - bezpośrednie/głębokie (§ 2, § 4 ust. 3 pkt 2 i § 6 ust. 7 pkt 3), czy też przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81), określające wymagania odnoszące się do nich - fundamenty budowli rolniczych i urządzeń budowlanych z nimi związanych powinny być zabezpieczone przed negatywnymi skutkami oddziaływania wód gruntowych, skutkami przemarzania podłoża gruntowego, jeżeli podłoże stanowią grunty wysadzinowe, uszkodzeniami umożliwiającymi przeniknięcie do gruntu szkodliwych substancji znajdujących się w budowli (§ 15 ust. 2). Powyższe znaczenie prawne przypisywane fundamentom przez prawodawcę jako "podstawie" budynku lub budowli odpowiada definicji tego pojęcia ustalonej w ogólnym języku polskim, (...), uznającej fundament za "dolną część budowli lub podstawę konstrukcji osadzoną w gruncie, wykonaną z cegły kamienia, betonu itp." (por. Wielki słownik języka polskiego PWN, Tom 1, red. S. Dubisz, Warszawa 2023, s. 1001). Pozostaje ono także spójne, jak należy uznać, ze znaczeniem tego terminu przyjmowanym w specjalistycznym języku polskim. W piśmiennictwie z zakresu budownictwa dotyczącego fundamentowania, fundament jest określany jako "najniższa część budowli, bezpośrednio stykająca się z podłożem i przenosząca nań w sposób bezpieczny ciężar własny budowli i wszelkie jej obciążenia. W sposób bezpieczny, to znaczy taki, aby podłoże pod ciężarem budowli nie wykazało większych odkształceń, które mogłyby spowodować nadmierne lub nierównomierne osiadanie budowli" (Z. Grabowski, S. Pisarczyk, M. Obrycki, Fundamentowanie, Warszawa 1997, s. 13). Fundament jako "element konstrukcyjny położony najniżej w obiekcie budowlanym, przenoszący oddziaływanie z jego konstrukcji nośnej na podłoże gruntowe", jak się przyjmuje, wchodzi w zakres określenia sposobu jego "posadowienia", determinującego trwałe związanie go z gruntem, które decyduje o wzajemnym oddziaływaniu konstrukcji obiektu i podłoża gruntowego. Oddziaływania z konstrukcji nośnej, jak się wskazuje, przekazywane są przez fundamenty na podłoże gruntowe, a odkształcenia podłoża powstające pod wpływem przekazywanych oddziaływań wywołują odkształcenia i przemieszczenia konstrukcji nośnej, powodujące z kolei zmianę występujących w niej wielkości statycznych (por. A. Kuchler, Fundamenty i posadowienia budynków [w:] Budownictwo ogólne. Tom 3. Elementy budynków podstawy projektowania, red. L. Lichołaj, Warszawa 2008, s. 429 i n.). Fundamenty mogą być klasyfikowane według różnych kryteriów, przy czym za zasadnicze czynniki decydujące o wyborze fundamentów i sposobie posadowienia obiektu budowlanego uznaje się warunki geotechniczne, właściwości obiektu budowlanego oraz warunki techniczno-ekonomiczne. Większość budowli posadawia się na fundamentach bezpośrednich, a więc takich, które przekazują obciążenie z budowli na podłoże gruntowe (warstwy nośne) znajdujące się bezpośrednio pod podstawą fundamentu, przy czym podparcie mogą zapewniać fundamenty ciągłe albo punktowe. Prezentowane rozważania prowadzą do wniosku, że posadowienie obiektu budowlanego na bloczkach betonowych, które zastosował skarżący przy ustawieniu tzw. domku holenderskiego na gruncie, może być traktowane jako posadowienie obiektu na fundamentach punktowych, co uzasadnia, by powyższe działanie skarżącego kwalifikować jako wykonanie budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 16 października 2024 r., II OSK 2859/21). Słusznie wskazuje organ nadzoru, że sporny obiekt posadowiony jest na gruncie w sposób zapewniający stabilność oraz możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przesunięcie. Fundament obecnie nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu, któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (zob. wyroki NSA z: 16 października 2024 r., II OSK 2859/21; z 10 kwietnia 2019 r., II OSK 1327/17). Przedmiotowy obiekt budowlany został posadowiony w sposób pozwalający uznać za na tyle trwały, że zapewnia jego konstrukcji stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby go przesunąć, zniszczyć, jest zatem trwale z gruntem związany. Przywołane w skardze odmienne orzecznictwo nie odzwierciedla aktualnych poglądów sądów administracyjnych na temat definiowania budynków przez pryzmat fundamentów i trwałego związania z gruntem. Jednocześnie stwierdzić należy, że materiał dowodowy sprawy nie pozwalał zakwalifikować spornego budynku, jako tymczasowego obiektu budowlanego. O tym, że nie mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym, świadczy okres istnienia obiektu na nieruchomości. Z ustaleń organów wynika, że domek posadowiono w 2016 r. Nie jest to zatem obiekt zrealizowany na względnie krótki, ściśle określony czas, przeznaczony do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, zanim nastąpi jego naturalna degradacja. Okres funkcjonowania tego obiektu na nieruchomości, który znacznie przekracza okres 120 dni od rozpoczęcia budowy, wyklucza uznanie tymczasowości tego obiektu budowlanego. Istotne w tej mierze pozostaje również to, że budynek ma dostęp do prądu z sieci, doprowadzono do niego wodę oraz podłączono do zbiornika bezodpływowego. W związku z powyższym stwierdzić należy, że PWINB prawidłowo wskazał, iż w roku 2016 posadowienie spornego budynku wymagało uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na to, że w art. 29 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przewidziano co prawda, że budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2 wymagała uprzedniego zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu (którym nota bene skarżący także nie dysponował), to jednakże ustawowy wymóg zgłoszenia dotyczył tylko jednego obiektu na każde 500 m2 powierzchni działki. Tymczasem z protokołu oględzin zaakceptowanego własnoręcznym podpisem skarżącego, wynika między innymi, że w 2016 r. na nieruchomości istniało poza budynkiem objętym zaskarżonym postanowieniem jeszcze 5 innych budynków rekreacji indywidualnej. W takim stanie rzeczy prawidłowa jest konstatacja PWINB, że zarówno w dacie popełnienia samowoli budowlanej, jak i obecnie posadowienie spornego domku holenderskiego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący podnosi przy tym, że przedmiotowy domek holenderski był wybudowany jako jeden z pierwszych, tym samym nie przekraczał przewidzianej maksymalnej liczby budynków rekreacyjnych na każde 500 m2 powierzchni działki. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w 2016 r. skarżący posadowił na nieruchomości łącznie 4 tego rodzaju budynki, co należy traktować jako jedną inwestycję i oceniać sposób zabudowy działki nr [...] z uwzględnieniem wszystkich już znajdujących się na niej budynków rekreacji indywidualnej. Powyższe oznacza, że wybudowanie spornego domku holenderskiego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że nawet gdyby przyjąć punkt widzenia skarżącego i uznać, że budowa domku holenderskiego nie naruszała wymogów powierzchniowych z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, to i tak konieczne byłoby wydanie zaskarżonego postanowienia, z powodu tego, że skarżący nie dokonał zgłoszenia zamiaru jego wybudowania. W ocenie Sądu organy dokonały ustaleń faktycznych w sprawie w sposób odpowiadający wymogom art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a ich ocena mieści się w zakresie wyznaczonym treścią art. 80 k.p.a. W szczególności za prawidłowe należy uznać wydanie postanowienia merytoryczno-reformatoryjnego. PWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił bowiem postanowienie organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty sprawy wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, przy czym orzeczenie to podyktowane było koniecznością doprecyzowania kwalifikacji przedmiotu postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego, jako budynku. W ocenie Sądu działanie organu odwoławczego było prawidłowe i nie stanowiło naruszenia art. 139 k.p.a. Błędnie natomiast wskazano w zaskarżonym postanowieniu początkowy dzień rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o legalizację. PWINB wskazał bowiem, że termin ten należy liczyć od dnia wydania postanowienia, natomiast z art. 48a ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego wynika wprost, że termin ten liczyć należy od dnia doręczenia postanowienia. Wyrażenie, o którym mowa w art. 48a ust. 3 Prawa budowlanego, "stało się ostateczne" należy w istocie wiązać z dniem doręczenia inwestorowi postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o wstrzymaniu budowy wydanego w efekcie rozpatrzenia jego zażalenia (R. Godlewski (w:) Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, Lex/el). Błąd ten jednak nie wpływa negatywnie na sytuację prawną Skarżącego, ponieważ ta część rozstrzygnięcia ma jedynie charakter informacyjny i w żaden sposób nie modyfikuje ustawowych uprawnień określonych w art. 48a Prawa budowlanego. To naruszenie nie mogło przesądzić o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że jedynie naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - mogłyby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.). Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.