II SA/Gd 750/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Sekretarz Sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. G. na uchwałę Rady Gminy Choczewo z dnia 24 stycznia 2024 r., nr LXXIV/598/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ciekocino – Jackowo - Kurowo w gminie Choczewo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego stanowiącej działkę nr ... obręb Ciekocino, 2. zasądza od Rady Gminy Choczewo na rzecz skarżącego D. G. kwotę 317 zł (trzysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy Choczewo w dniu 24 stycznia 2024 r. podjęła uchwałę nr LXXIV/598/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ciekocino-Jackowo-Kurowo w gminie Choczewo. Na powyższą uchwałę D. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej stanowiącej jego własność działki nr [...], obręb C. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie: - art. 21 i art. 64 Konstytucji oraz z art. 140 kodeksu cywilnego przejawiające się w ograniczeniu prawa własności stanowiącej jego własność nieruchomości gruntowej poprzez zakaz zabudowy; - art. 6 ust 2 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez odebranie prawa do zagospodarowania i korzystnego rozporządzenia jego własnością pomimo, że nie naruszałoby to niczyich praw ani interesu publicznego w określonej sytuacji, jak lokalizacja działki nr [...] w C., trwający wykup tanio ziemi przy terenie elektrowni jądrowej a równocześnie odrolnienia wybiórczo terenów według niezrozumiałych kryterium; - art. 8h, 8i, 8j, 8k, 17 i 19 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez brak konsultacji i informacji o planach; - art. 8, 9, 10 i 11 k.p.a. poprzez utrudnienie, czy wręcz uniemożliwienie skarżącemu udziału w procesie tworzenia zaskarżonego planu. Skarżący wskazał przy tym, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny jako właściciela działki nr [...] w C. Działka ta jest zlokalizowana w centrum wsi, nad rzeką, z dostępem do wszystkich mediów i bezpośrednio do drogi powiatowej oraz w bliskim sąsiedztwie zabudowań (w odległości około 30 m od domów). W 2022 r. działka została zrekultywowana z przeznaczeniem pod turystykę. Działka ta nie nadaje się do produkcji rolnej. Zaskarżona uchwała wprowadza zaś na jej terenie zakaz zabudowy, przez co rujnuje plany skarżącego i znacząco obniża wartość działki. Ponadto, skarżący wskazał, że został pozbawiony możliwości uczestniczenia w procesie planowania i skutecznego oponowania przeciwko podjęciu zaskarżonej uchwały. Nikt nie informował bowiem o zamierzonym planowaniu. Informacja o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu ukazała się zaś w internecie w dniu 3 listopada 2023 r. o godzinie 8:54 a konsultacje wyznaczono na godzinę 10. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że jest osobą niepełnosprawną a nadto w jego miejscowości możliwość korzystania z komunikacji publicznej, z łączności telefonicznej i internetu jest utrudniona. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Choczewo wyjaśniła, że do sporządzenia zaskarżonego planu przystąpiła w dniu 26 kwietnia 2023 r., podejmując uchwałę nr LXI 11/505/2023, w której wskazano, że celem przystąpienia do planu jest ustalenie funkcji rolniczej z zakazem zabudowy na większości przedmiotowego obszaru. Taki też cel przyświecał władzom gminy w obliczu narastającej presji inwestycyjnej, zagrażającej walorom krajobrazowym i funkcjonalno-przestrzennym, związanej z realizacją na terenie gminy pierwszej elektrowni atomowej w Polsce. Radni, przystępując do planu, chcieli uzyskać wpływ na realne kształtowanie polityki przestrzennej gminy, co nie byłoby możliwe w przypadku pozostawienia obszaru gminy bez ustaleń planistycznych, jedynie podlegającego decyzjom administracyjnym. Ponieważ docierały już sygnały o sprzecznych z polityką przestrzenną gminy staraniach inwestycyjnych związanych z zabudową i zagospodarowaniem na obszarze planu, władze gminy podjęły decyzję o ograniczeniu takich niekontrolowanych działań ustaleniami planu. Skarżący zaś nie złożył wniosków o sporządzenie planu ani o wydanie decyzji o warunkach zabudowy a także nie wniósł żadnych wniosków do sporządzanego już planu. Jednocześnie, Rada wyjaśniła, że procedura planistyczna przebiegała zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Wójt Gminy Choczewo ogłosił o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu w sposób określony w ustawie, w tym m.in. poprzez ogłoszenie w prasie, i o zbieraniu wniosków do planu do dnia 19 czerwca 2023 r. (Dziennik Bałtycki, Rejsy Regionów z dnia 26 maja 2023 r.). Do planu nie wpłynęły żadne wnioski od osób fizycznych, w tym także od skarżącego. Na podstawie dostępnej wiedzy sporządzono projekt planu i poddano go wymaganym ustawą uzgodnieniom i opiniowaniu (ostatnie stanowisko z dnia 30 sierpnia 2023 r.). Etap uzgodnień i opiniowania został zakończony do dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z czym procedura planistyczna przebiegała dalej według dotychczasowych przepisów. Po etapie uzgodnień i opiniowania przygotowano projekt do wyłożenia do publicznego wglądu. Ogłoszono o tym w sposób określony w ustawie, w tym m.in. w prasie (Dziennik Bałtycki, Rejsy Regionów z dnia 27 października 2023 r.), o wyłożeniu przedmiotowego projektu planu do publicznego wglądu w dniach od 3 listopada 2023 r. do 1 grudnia 2023 r. i o możliwości składania uwag do dnia 15 grudnia 2023 r. a także o dyskusji publicznej w dniu 3 listopada 2023 r. o godz. 10:00 w Urzędzie Gminy Choczewo. Do projektu planu w terminie wpłynęły uwagi, które zostały rozpatrzone przez Wójta Gminy Choczewo. Żadna z uwag dotyczących możliwości wprowadzenia zabudowy nie została uwzględniona. Propozycja rozpatrzenia każdej z uwag była przedmiotem głosowania na sesji i stanowisko Wójta zostało w tej sprawie podtrzymane. Rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrzenia uwag stanowi załącznik do uchwały. Skarżący nie złożył uwagi w terminie i w związku z tym jego stanowisko nie zostało w załączniku zawarte. Rada wskazała nadto, że zgodnie z zaskarżonym planem działka nr [...] obręb C. leży na terenie 7RN, który przeznaczono pod teren rolnictwa z zakazem zabudowy. Zdaniem Rady, ustalenia planu nie naruszają prawa własności skarżącego, sankcjonując istniejące przeznaczenie i sposób wykorzystania terenu i umożliwiając jego rolnicze funkcjonowanie. Nie uniemożliwiają także dysponowania nieruchomością, gdyż nie powodują konieczności przekazania nieruchomości na cele publiczne i zmiany właściciela. Natomiast zakres wprowadzonych ustaleń ogranicza potencjalne możliwości zmiany zagospodarowania, odsyłając do procedury ewentualnej zmiany planu zamiast hipotetycznej możliwości uzyskania warunków zabudowy. Wprowadzone ograniczenia, dotyczące potencjalnego, hipotetycznego zagospodarowania w przyszłości terenu własności skarżącego, uznano za uprawnione władztwo planistyczne gminy, wynikające z możliwości ograniczania prawa własności dla realizacji konsekwentnie prowadzonej i uzasadnionej polityki przestrzennej gminy. Brak zaangażowania skarżącego w proces planistyczny, brak wcześniejszych wniosków zarówno o warunki zabudowy jak i o sporządzenie planu, spowodowały opracowanie projektu planu i jego uchwalenie w kształcie, który nie odpowiada skarżącemu. Jednakże, ten plan nie powoduje zmniejszenia wartości nieruchomości skarżącego i pozwala także na podejmowanie działań w celu zmiany zasad zabudowy i zagospodarowania terenu. W obliczu celu przystąpienia do sporządzenia planu nie było możliwe w tej procedurze uwzględnienie stanowiska skarżącego. W piśmie procesowym z dnia 6 sierpnia 2024 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę. Skarżący podkreślił przy tym, że nie wykazał zaangażowania w proces planistyczny, albowiem nie wiedział o pracach nad planem, gdyż z uwagi na brak sprawnego internetu, zasięgu telefonicznego, brak bezpiecznego dojścia do budynku Urzędu Gminy i brak prenumeraty gazet, nie miał możliwości zapoznania się z ogłoszeniami o planie. Przez wprowadzenie zakazu zabudowy działka skarżącego straciła na wartości i skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Rady, że wprowadzenie takiego zakazu wynika z troski o walory krajobrazowe i funkcjonalno przestrzenne. Poza tym, zdaniem skarżącego, Rada wykazała niekonsekwencję zakazując zabudowy na działce skarżącego, gdyż jednocześnie podjęła szereg uchwał odrolniających tereny, przeznaczając je pod zabudowę mieszkalną. W piśmie z dnia 20 stycznia 2025 r. Rada Gminy Choczewo wyjaśniła, że przy ustaleniu przeznaczenia działki nr [...] przeważały względy określone w uchwale intencyjnej oraz kierunki polityki przestrzennej określone w Studium. Celem przystąpienia do sporządzenia zaskarżonego planu było ustalenie funkcji rolniczej z zakazem zabudowy na większości przedmiotowego obszaru. Ponieważ obszar wyznaczony granicami planu obejmował teren o powierzchni około 542 ha, stanowiący niezabudowane tereny rolne, lasy, wody i drogi, takie sformułowanie celu sporządzenia planu wytyczało kierunki działań projektowych na większości obszaru planu, tj. wprowadzenie zakazu zabudowy na gruntach rolnych. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Choczewo, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Choczewo z dnia 9 czerwca 2003 r., nr VI-58/2003, na obszarze objętym granicami planu nie wyznaczono żadnych terenów rozwojowych przewidzianych pod zabudowę. Obszar planu, zgodnie ze Studium, znajduje się w strefie 2 – rolniczo – turystycznej a jego ustalenia są zgodne z przyjętymi dla tej strefy kierunkami rozwoju. W przeznaczeniu terenu dla działki nr [...] uwzględniono nadto ograniczenie zainwestowania i zabudowy z uwagi na ochronę walorów przyrodniczych – teren działki przylega zarówno do lasu jak i cieku wodnego a na samej działce występują liczne zadrzewienia. Podkreślono również, że Gmina chce chronić swój krajobraz i walory przyrodniczo – kulturowe wobec coraz większych nacisków inwestycyjnych, związanych m.in. z realizacją dużych inwestycji strukturalnych na tym terenie. Tym bardziej, że w ramach procedur administracyjnych przy ustalaniu warunków zabudowy względy ochrony ekspozycji, walorów przyrodniczych i kulturowych, krajobrazu otwartego, zawarte w Studium, nie stanowią podstawy formułowania ustaleń. Jednocześnie, Rada podkreśliła, że istniało wzmożone zainteresowanie wyznaczeniem na tym terenie obszarów inwestycyjnych, w tym przeznaczonych pod zabudowę. Wykluczenie możliwości zabudowy spowodowane było potrzebą ochrony przestrzeni Gminy przed niekontrolowanym i niezgodnym z polityką przestrzenną Gminy rozlewaniem się zabudowy na tereny otwarte o walorach krajobrazowych i glebowych. W piśmie z dnia 27 lutego 2025 r. skarżący podkreślił, że działka nr [...] w C. nigdy nie była użytkowana rolniczo, bo się do tego nie nadaje. Uchwała intencyjna została podjęta w dniu 26 kwietnia 2023 r. a w listopadzie i grudniu 2022 r. dokonano, po uprzednim dokonaniu zgłoszenia, rekultywacji terenu - wycinki drzew, wyrównania niecki. Po tym, urzędnicy gminni dokonali kontroli każdego drzewa i zezwolili na wycinkę z terenu tej działki łącznie 175 sztuk drzew (15 klonów i 160 sztuk olchy). Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności uchwały Rady Gminy Choczewo z dnia 24 stycznia 2024 r., nr LXXIV/598/2024, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ciekocino – Jackowo – Kurowo w gminie Choczewo, wykazała zasadność wniesionej skargi. Przede wszystkim Sąd stwierdził, że skarga D. G. na uchwałę Rady Gminy Choczewo z dnia 24 stycznia 2024 r., nr LXXIV/598/2024, spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd. Zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną wniesionej skargi przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Z kolei, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że ustalenia zaskarżonego planu naruszają interes prawny skarżącego w powyższym znaczeniu, albowiem w sposób niewątpliwy kształtują sposób wykonywania przez skarżącego przysługującego mu prawa własności nieruchomości, ograniczając to prawo w sposób oczywisty. Skarżący jest bowiem właścicielem działki nr [...] położonej w C., która znajduje się na terenie objętym ustaleniami zaskarżonym w niniejszej sprawie planem. Działka skarżącego zgodnie z tym planem znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 7RN, który przeznaczony został pod teren rolnictwa z zakazem zabudowy. Niewątpliwie zaś w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) - zwanej dalej u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Prawo zabudowy nieruchomości wypełnia treść prawa korzystania z gruntu. Z uwagi na powyższe, Sad uznał, że skarżący ma legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Co więcej, art. 28 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższe oznacza, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części. Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28). Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Kontrolując w tak zakreślonych granicach zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę Rady Gminy Choczewo z dnia 24 stycznia 2024 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Na wstępie Sąd ocenił jednakże, że procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 2021, poz. 2404), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przede wszystkim, zachowana została procedura planistyczna określona w art. 17 u.p.z.p., w którym przewidziano m.in., że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (uchwała Rady Gminy Choczewo z dnia 26 kwietnia 2023 r., nr LXIII/505/2023) ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (punkt 1 art. 17). W aktach sprawy znajduje się potwierdzenie dokonania ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu i o możliwości składania wniosków w terminie do dnia 19 czerwca 2023 r. w prasie (w dniu 26 maja 2023 r.), dokonania w dniu 25 maja 2023 r. obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Choczewo i na stronie internetowej www.bip.choczewo.com.pl a także potwierdzenia przekazania obwieszczenia sołtysowi wsi J., C. i C. W dalszej kolejności, zachowując procedurę planistyczną określoną w art. 17 u.p.z.p., zawiadomiono, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (art. 17 pkt 2) a także sporządzono projekt planu miejscowego, rozpatrując wnioski zgłoszone po ogłoszeniu o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i wystąpiono o wymagane opinie i zgody (punkt 4 i 6 art. 17 u.p.z.p.). Następnie, wprowadzono zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłoszono, w prasie miejscowej (w dniu 27 października 2023 r. w Rejsie Regionów), przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej (obwieszenie z dnia 26 października 2023 r.), a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy C. i sołectw J., K., C. (w miejscowościach K., C.), C. (w miejscowościach C. i C.) w dniach od 27 października do dnia 15 grudnia 2023 r.), o wyłożeniu w dniach od 3 listopada do 1 grudnia 2023 r. projektu planu do publicznego wglądu i wyłożono ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni. W ogłoszeniach tych poinformowano o zorganizowaniu w dniu 3 listopada 2023 r. o godzinie 10:00 dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (punkt 9 art. 17 u.p.z.p.). Podkreślić przy tym trzeba, że w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie umieszczenia informacji w powyższym zakresie w Biuletynie Informacji Publicznej organu w dniu 26 października 2023 r. o godzinie 13:35 a przedłożony przez skarżącego wydruk metryczki z BIP nie może służyć do określenia innej daty wyłożenia albowiem metryczka nie wskazuje takich parametrów a jedynie ostatnią aktywność na stronie. Co więcej, w dokonanym ogłoszeniu wyznaczono termin – do dnia 15 grudnia 2023 r., w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogły wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu (punkt 11 art. 17 u.p.z.p.) a następnie zgłoszone uwagi rozpatrzono, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (punkt 12 art. 17 u.p.z.p.). Również, przedstawiono radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14). Wprawdzie skarżący wskazał, że w jego miejscowości występują problemy z internetem, jednakże nie wykazał, że problemy te pozostają w związku z kontrolowaną w niniejszej sprawie procedurą planistyczną. Podkreślić przy tym należy, że przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sposoby ogłaszania - w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz z sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości - mają stanowić gwarancję tego, że właściciele działek, których mają dotyczyć postanowienia planu, uzyskają informacje o zasięgu terytorialnym przyszłego planu, a tym samym służyć mają zapewnieniu należytej ochrony interesów społeczności lokalnej (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 213/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca nałożył na organy gminy obowiązek jedynie ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Na organach tych nie spoczywa obowiązek imiennego zawiadamiania osób mających ewentualny interes prawny w kwestionowaniu postanowień planu miejscowego o ww. etapach procedury planistycznej (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2584/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując zaś kontroli zachowania przez Radę Gminy Choczewo zasad uchwalania planu, Sąd miał z kolei na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji, przysługujące gminie "władztwo planistyczne" jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p. Tym samym, prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji) i ponadustawowych (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), nie ma jednak – co podkreśla jednolicie orzecznictwo w obszarze planowania przestrzennego - charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego. Prawo własności może być poddane w określonych sytuacjach ograniczeniom. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (tak np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwem planistycznym nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Gmina – w ramach koncepcji władztwa planistycznego - może zatem ingerować w wykonywanie prawa własności, taka ingerencja musi jednak uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie w każdym więc przypadku ingerencja w prawo własności, postrzegana przez właścicieli nieruchomości jako niekorzystna, musi wiązać się z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Istotne jest przy tym to, by gmina - wprowadzając te ograniczenia – nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie zachowała proporcji między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych. W ocenie Sądu, Rada Gminy Choczewo, wprowadzając dla działki skarżącego nr [...] w C. przeznaczenie pod teren rolnictwa w zakazem zabudowy – dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem wprowadzenie takiego przeznaczenia nie znajduje uzasadnienia w materiale planistycznym. Również, w toku postępowania sądowego nie wykazano racjonalnego uzasadnienia dla przyjętego rozwiązania. Uzasadnienia dla przyjętego dla działki skarżącego przeznaczenia nie mogła stanowić sama w sobie wskazywana przez Radę Gminy Choczewo uchwała z dnia 26 kwietnia 2023 r., nr LXIII/505/2023, o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ciekocino-Jackowo-Kurowo w Gminie Choczewo. Uchwała ta podejmowana jest na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Analiza treści cytowanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest uchwałą intencyjną, wyrażającą jedynie zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania terenu w formie aktu prawa miejscowego (sama takim aktami prawa miejscowego nie jest), wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie przywołany przepis wskazuje, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednakże zrealizowanie tego celu następuje dopiero w dalszym stadium postępowania planistycznego, jakim jest uchwalenie planu miejscowego. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru nim objętego. Uchwała intencyjna determinuje jedynie zakres i kierunek sporządzania planu miejscowego poprzez wyznaczenie granic obszaru gminy, dla których ma być przyjęty ten akt planowania przestrzennego. W rezultacie prawne znaczenie tej uchwały jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Omawiana uchwała nie wywołuje skutków materialnoprawnych, ma charakter formalny. Uchwała ta nie przesądza o przeznaczeniu jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, nie wypowiada się też w żaden sposób w kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do ich właścicieli. Wyznacza jedynie obszar, który zostanie planem objęty. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem na wykonywanie prawa własności przez właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych planem, w tym na wykonywanie prawa własności (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt 1305/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jest to pierwszy i niezbędny etap procedury planistycznej i fakt, że jest ona ogłaszana na kolejnych etapach postępowania planistycznego, jak również to, iż mogą w tym postępowaniu uczestniczyć podmioty spoza systemu administracji (w tym zwłaszcza właściciele nieruchomości), nie może wpływać na ocenę charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o przyszłym kształcie planu miejscowego, a jej intencyjne zapisy nie są wiążące dla rozwiązań przyjętych w przyszłym planie (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13, LEX nr 1421793.) Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Tym bardziej, nie mógł stanowić uzasadnienia dla przyjętego sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego brak aktywności i konkretnych działań samego skarżącego w toku procedowania zaskarżonego planu. Stanowisko w tym zakresie przedstawione w odpowiedzi na skargę jest nieprzekonujące i niekonsekwentne a jednocześnie wewnętrznie sprzeczne. Nadto, wbrew stanowisku Rady, uzasadnienia dla przyjętego dla działki skarżącego przeznaczenia nie stanowi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Choczewo, zatwierdzone uchwałą Rady Gminy Choczewo z dnia 9 czerwca 2003 r., nr VI/58/2003. Wręcz przeciwnie, w ocenie Sądu, wprowadzone dla terenu działki skarżącego przeznaczenie jako teren rolnictwa z zakazem zabudowy nie wynika wprost z treści tegoż Studium, aczkolwiek w § 1 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że plan nie narusza ustaleń tego Studium. Wymóg zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium. Tym samym, w toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nadto, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwalając plan, rada gminy stwierdza, że nie narusza on ustaleń studium. Niewątpliwie zatem, jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się przy tym, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Nadto, studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. W orzecznictwie wskazuje się również, że punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium. Stopień związania planu ustaleniami studium zależy od brzmienia konkretnych postanowień studium. Zgodność planu ze studium nie oznacza jednakże bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 43/20, Lex nr 3084976). Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 35/20, Lex nr 3052136). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stan zgodności planu ze studium będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2769/13, LEX nr 2089962). Tymczasem, wbrew twierdzeniom organu wprowadzenie na terenie działki skarżącego zakazu zabudowy nie wynika, w sposób niebudzący wątpliwości, z postanowień Studium. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Choczewo, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w Choczewie z dnia 9 czerwca 2003 r., nr VI/58/2003, celem rozwoju gminy jest m.in. rozwój turystyki i rekreacji w oparciu o rozbudowę bazy turystycznej, optymalne wykorzystanie zasobów dziedzictwa kulturowego, kultywowanie lokalnych tradycji i bogactwo różnorodnego środowiska przyrodniczego z uwzględnieniem poprawy standardu obsługi komunikacyjnej i inżynierskiej; tworzenie warunków do szerokiej działalności społecznej i gospodarczej, rozwoju wszelkiego rodzaju inicjatyw i zachęt dla inwestorów, kreacji szans rozwoju przedsiębiorczości, także w oparciu o fundusze Unii Europejskiej; zrównoważony rozwój gminy z wykorzystaniem ekologicznych źródeł energii, właściwej gospodarki wodno – ściekowej i prawidłowego funkcjonowania sieci komunikacyjnej w celu ochrony i utrzymania nieskażonego środowiska przyrodniczego – jednego z głównych walorów gminy; nowoczesne rolnictwo opierające się na produkcji zdrowej żywności oraz rozwoju różnorodnych form agro – i ekoturystyki – szansą na dodatkowe dochody dla mieszkańców wsi i zmniejszenie bezrobocia. W piśmie z dnia 20 stycznia 2025 r. organ wskazał, że obszar planu, zgodnie ze Studium, znajduje się w strefie 2 – rolniczo – turystycznej a jego ustalenia są zgodne z przyjętymi dla tej strefy kierunkami rozwoju. Nadto stwierdził, że na obszarze objętym granicami planu nie wyznaczono żadnych terenów rozwojowych przewidzianych pod zabudowę. Tymczasem, z zestawienia rysunku planu z rysunkami Studium wynika, że wprawdzie znaczna część terenu objętego opracowaniem zaskarżonej uchwały faktycznie znajduje się w strefie 2 – rolniczo – turystycznej, jednakże nieruchomość skarżącego, stanowiąca działkę nr [...] zlokalizowana jest poza tą strefą. Zgodnie bowiem z przedstawioną przez organ lokalizacją w Studium i rysunkiem złożonym na rozprawie w dniu 14 maja 2025 r. przez pełnomocnika skarżącego (karta – 152 akt), działka skarżącego nr [...] zlokalizowana jest w strefie 1 - uzdrowiskowo – rekreacyjnej, dla której przewidziano: rozwój form pobytowych rekreacji, funkcji uzdrowiskowych, agroturystyki i turystyki kwalifikowanej; wzrost zapotrzebowania na usługi i rozwój mieszkalnictwa do obsługi ww. funkcji; rozwój usług i mieszkalnictwa, stanowiących zaplecze obsługujące funkcje uzdrowiskowe i turystyczne przy założeniu minimalizacji kolizji z polityką ochronną środowiska przyrodniczego. Wskazano także, że największe możliwości funkcjonalne występują m.in. we wsi C. Podkreślono przy tym, że założony model porządkuje przestrzeń gminy C. i umożliwia takie jej zagospodarowanie aby wykreować szanse rozwoju dla każdej wsi, zarówno w sensie przestrzennym, jak i gospodarczym. Opiera się on na maksymalnym wykorzystaniu istniejącego zainwestowania (poprzez wypełnienie i porządkowanie struktury wsi) oraz potencjalnych możliwości rozwoju. Dotyczy to także infrastruktury technicznej, która może stanowić, ze względu na obecne zalety, podstawę rozwoju funkcjonalno-przestrzennego gminy. Tak określony model polityki przestrzennej zapewnia ochronę cennych zasobów środowiska przyrodniczego, dziedzictwa kulturowego i krajobrazu. Co więcej, w Studium wskazano, że poziom zaspokojenia potrzeb mieszkańców gminy w zakresie mieszkalnictwa kształtować się będzie poprzez istniejące zasoby mieszkaniowe oraz potencjalne potrzeby na realizację nowej zabudowy mieszkaniowej. Wskazano przy tym, że zabudowa mieszkaniowa powinna koncentrować się w rejonie istniejących już skupisk zabudowy, uzupełniając istniejącą strukturę przestrzenną oraz w rejonach wskazanych jako tereny rozwojowe wsi w zasięgu racjonalnej obsługi infrastrukturą techniczną i społeczną. Zauważono, że przyjmuje się możliwość uzupełniania, modernizacji, odtwarzania zabudowy mieszkaniowej na działkach istniejących i w obrębie siedlisk zagrodowych a nadto należy dążyć do uzupełniania struktur zabudowy wsi na zasadzie dobrego sąsiedztwa, realizować potrzeby mieszkaniowe w pierwszej kolejności poprzez wypełnianie pustych, pozbawionych wartościowych zieleni terenów w centrach wsi, uwzględniając występujący charakter układu urbanistycznego. Wskazać przy tym należy, że model polityki przestrzennej gminy w odniesieniu do strefy 2 przewiduje także rozwój turystyki, usług a także stworzenie nowych miejsc pracy do obsługi ruchu turystycznego, jako również rozwój agroturyzmu. W toku postepowania sądowego nie potwierdziły się ponadto wskazane przez organ w piśmie z dnia 20 stycznia 2025 r. walory przyrodnicze nieruchomości skarżącego, których to ochrona miała zadecydować o przeznaczeniu w planie. Z przedłożonego przez skarżącego pisma Wójta Gminy Choczewo z dnia 30 listopada 2022 r. wynika bowiem, że nie tylko przed uchwaleniem planu ale jeszcze przed przystąpieniem do jego procedowania skarżący usunął z działki nr [...] zadrzewienia po uprzednim dokonaniu stosownego zgłoszenia, co do którego nie został wniesiony sprzeciw. Z powyższego wynika, że przedstawione przez Radę Gminy Choczewo przesłanki dla wprowadzenia na terenie działki skarżącego zakazu zabudowy nie mogą stanowić racjonalnego uzasadnienia wprowadzonego zakazu. Nie ulega zaś wątpliwości, że w każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ planistyczny powinien zaś mieć na uwadze zasadę proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując tę zasadę, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (zob. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1708/09), czego w niniejszej sprawie zabrakło. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem zasad w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Dlatego też, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego stanowiącej działkę nr [...] obręb C. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 1 p.p.s.a.