II SA/Gd 752/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K. Ć. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. K. Ć. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia 25 września 2018 r., utrzymujące postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z dnia 29 czerwca 2018 r., oddalające zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 33 § 1 pkt 8 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201), dalej jako u.p.e.a. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym prawnym sprawy. PINB decyzją z dnia 16 marca 2009 r. nakazał J. i K. Ć. rozebrać wybudowany na warunkach samowoli budowlanej na działce nr [..] położonej w W., gm. K. parterowy obiekt budowany z poddaszem użytkowym, konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, pełniący funkcję rekreacyjną, nietrwale związany z gruntem o wymiarach 4,04 m x 5,00 m. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy w trybie odwoławczym przez WINB decyzją z dnia 24 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku to wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 363/11 oddalił skargę J. i K. Ć. od decyzji z dnia 24 lutego 2011 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2006/11, oddalił skargę kasacyjną zobowiązanych. Przeprowadzona w dniu 14 czerwca 2013 r. przez PINB kontrola wykazała, że na działce nr [..] w W. nie zostało wykonane zobowiązanie wynikające z prawomocnej decyzji z dnia 16 marca 2009 r. o nakazie rozbiórki. Organ pierwszej instancji stwierdzając uchylanie się J. i K. Ć. od wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki, który stał się wymagalny w dniu 24 lutego 2011 r., upomnieniem z dnia 14 stycznia 2014 r. wezwał zobowiązanych do jego wykonania. W związku z tym, że w dalszym ciągu zobowiązani uchylali się od wykonania nałożonego obowiązku, PINB w dniu 14 sierpnia 2014 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [..]. Od tego tytułu strony wniosły zarzuty, które zostały oddalone postanowieniem PINB z dnia 12 września 2014 r. Organ drugiej instancji, po rozpatrzeniu zażalenia skarżących postanowieniem z dnia 4 listopada 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Skarga od tego postanowienia wniesiona przez J. i K. Ć. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 812/14, następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1046/15 oddalił skargę kasacyjną skarżących. PINB postanowieniem z dnia 25 września 2017 r. nałożył grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania ciążącego na nich obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Organ drugiej instancji postanowieniem z dnia 15 listopada 2017 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji, wskazując, że w przypadku wielości zobowiązanych, ze względu na zbyt małą uciążliwość finansową, która mogłaby utracić swój przymuszający obowiązek, uznał za zasadne aby grzywnę nałożyć na każdego ze zobowiązanych z osobna, a nie solidarnie. Następnie organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując zarzuty skarżących oddalił je postanowieniem z dnia 11 stycznia 2018 r. Rozpatrując zażalenie organ drugiej instancji postanowieniem z 16 kwietnia 2018 r. uchylił to postanowienie w całości. Organ pierwszej instancji odrębnymi postanowieniami z dnia 6 czerwca 2018 r. nałożył osobno grzywnę w celu przymuszenia na J. Ć. i K. Ć. w wysokości po 10 000 zł. Niezależnie od tego wobec złożenia zarzutów o zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego postanowieniem z dnia 29 czerwca 2018 r. PINB oddalił zarzuty skarżącego K. Ć. Od tego postanowienia skarżący wniósł zażalenie. WINB postanowieniem z dnia 25 września 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, w pełni popierając argumentacje organu pierwszej instancji. WINB uznał wobec wydania postanowienia nakładającego na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w dniu 6 czerwca 2018 r., doręczonego dnia 11 czerwca 2018 r., że skarżący wnosząc pismo z dnia 18 czerwca 2018 r. zachował termin do wniesienia zarzutów o zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny, opartego o przesłankę z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. Wskazał organ, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem niej dotkliwym niż wykonanie zastępcze, które powoduje bezzwrotne koszty dla zobowiązanego. Natomiast grzywna w celu przymuszenia nawet pomimo jej uiszczenia może zostać w razie wykonania obowiązku zwrócona dłużnikowi na podstawie art. 126 u.p.e.a. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się K.Ć., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika procesowego, który w skardze zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a., poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny. Wniósł o uchylenie zaskarżanego postanowienia WINB. Skarżący w uzasadnieniu wskazuje, że spośród przewidzianych ustawą środkówów egzekucyjnych należy stosować ten, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerować będzie w prawa i wolności zobowiązanego. Zdaniem skarżącego w orzecznictwie NSA dominuje pogląd, że jeżeli organ egzekucyjny ma prawo do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, w sprawie dotyczącej wykonania samowoli budowlanej powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Według skarżącego nie grzywna w celu przymuszenia lecz wykonanie zastępcze jest najbardziej słusznym środkiem egzekucyjnym, który doprowadzi do rozbiórki obiektu budowlanego stanowiącego samowolę budowlaną. Ponadto jak twierdzi, sama możliwość zastosowania wobec zobowiązanego środków egzekucyjnych w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia narusza zasadę wyrażoną w art. 7 § 2 u.p.e.a. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z przywołanych przepisów wystąpienie naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie jest wystarczające dla uchylenia skarżonej decyzji lub postanowienia. Do uwzględnienia skargi niezbędne jest stwierdzenie wpływu tych uchybień na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie pomimo tego, że sąd stwierdził uchybienia przepisom postępowania, których dopuścił się organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, co uzasadnia oddalenie skargi. Przeprowadzona w tak zakreślonych granicach kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, utrzymującego w mocy postanowienie organu egzekucyjnego pierwszej instancji oddalającego zarzuty egzekucyjne wniesione przez skarżącego wykazała, że jest ono zgodne z prawem. Natomiast stanowisko organu drugiej instancji w kwestii zachowania terminu do wniesienia zarzutu jest sprzeczne z wykładnią językową art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Termin 7-dniowy do wniesienia zarzutów ma charakter terminu zawitego, do którego, w sytuacji braku szczególnych regulacji w u.p.e.a., stosuje się przepisy k.p.a. Treść tego przepisu wskazuje, że ustawodawca nie przewidział dopuszczalności odmiennego sposobu obliczenia terminu w zależności od podstawy zgłoszonego zarzutu, natomiast możliwość taka nie powinna znajdować oparcia jedynie w orzecznictwie sądowym, bez wyraźnego umocowania w ustawie. Zarzuty nie dotyczą bowiem kontroli poszczególnych czynności egzekucyjnych, tylko są skierowane przeciwko samej istocie egzekucji. Uwaga ta dotyczy także zarzutu, o którym stanowi art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., a więc zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Zdaniem sądu stwierdzenie, że termin do wniesienia zarzutu z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. biegnie od dnia doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego wynika jednoznacznie z kontekstu całej regulacji u.p.e.a. Jeżeli bowiem pouczenie o możliwości zgłoszenia zarzutów jest koniecznym elementem składowym doręczanego zobowiązanemu tytułu wykonawczego, to przy braku wyraźnej regulacji ustawodawcy trudno byłoby przyjąć inny termin do wniesienia zarzutów, aniżeli liczony od daty doręczenia zobowiązanemu tego dokumentu urzędowego, w którym zamieszczone zostało stosowne pouczenie. Co do zasady organ egzekucyjny wraz z tytułem wykonawczym przekazuje zobowiązanemu informację o podjęciu czynności egzekucyjnych zmierzających do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. W ten sposób zobowiązany dowiaduje się o konkretnym środku egzekucyjnym, który zostanie zastosowany lub został zastosowany i może wnieść zarzuty. Jeśli zaś środek egzekucyjny zostanie zastosowany po terminie, w którym mogą być wniesione zarzuty, wówczas zobowiązany może wnieść skargę na czynności egzekucyjne w trybie art. 54 u.p.e.a. Wobec tego nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że bieg terminu do wniesienia zarzutów dotyczących zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.) w niniejszej sprawie należało liczyć od dnia doręczenia skarżącemu postanowienia o zastosowaniu tego środka egzekucyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie wskazuje się, że wniesienie zarzutu na tej podstawie jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy zobowiązany otrzyma zawiadomienie o zajęciu wraz z tytułem wykonawczym albo dowie się o zajęciu przysługującego mu świadczenia pieniężnego najpóźniej w siódmym dniu od daty doręczenia tytułu (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 2187/16, dostępny na stornie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy wymaga zatem zauważenia, że w istocie zarzuty do tytułu wykonawczego z dnia 14 sierpnia 2014 r., zgłoszone w terminie, zostały oddalone, a prawidłowość tego stanowiska potwierdził WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 812/14, oraz NSA wyrokiem z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1046/15 - oddalając skargę kasacyjną małżonków Ć. Pomimo tego uchybienia organu egzekucyjnego ponownie rozpoznającego zarzut do przedmiotowego tytułu egzekucyjnego sąd wojewódzki uznał, że zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a naruszenie przepisów w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Trzeba bowiem zauważyć, że kwestia sposobu rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny o zarzutach wniesionych po terminie budzi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istotne wątpliwości (por. J. Makuch, Sposób rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego o zarzutach wniesionych po terminie, LEX/el 2017 i powołane tam orzecznictwo). Zauważono, że jakkolwiek u.p.e.a. wyraźnie określa termin, w którym zarzuty mogą zostać wniesione, to jednak nie precyzuje, w jakiej formie powinno zostać podjęte rozstrzygnięcie w sytuacji, gdy dokonanie tej czynności nastąpiło po upływie tego terminu. W judykaturze prezentowane są zarówno poglądy, że w sytuacji wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym z uchybieniem terminu organ winien odmówić uwzględnienia zarzutów lub je oddalić, jak również wskazuje się na możliwość pozostawienia zarzutów bez rozpoznania, czy stwierdzenia bezskuteczności wniesionych zarzutów. Pojawiają się także głosy opowiadające się za umorzeniem postępowania w sprawie zarzutów lub odmową wszczęcia postępowania w sprawie tych zarzutów. Niezależnie jednak od tego, w jaki sposób organ egzekucyjny odniesie się do wniesionych zarzutów, każda z form rozstrzygnięcia wyklucza możliwość merytorycznego ich rozpoznania (zbadania zasadności). Zdaniem sądu zarzuty spóźnione nie mogą zostać uwzględnione. Wobec tego forma załatwienia spóźnionych zarzutów nie jest pierwszorzędna dla oceny słuszności rozstrzygnięcia podjętego w tym przedmiocie. Niezależnie bowiem od sposobu, w jakim zostaną one rozpatrzone, sytuacja prawna strony nie ulegnie zmianie – zobowiązany nie uzyska zamierzonego celu w postaci umorzenia postępowania egzekucyjnego czy chociażby zastosowania mniej uciążliwego środka. Nadto brak uwzględnienia zarzutów (czy to ze względów merytorycznych, czy procesowych) przesądza o możności dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego (zabezpieczającego). Wobec tego stwierdzić należy, że pomimo wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisu art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. i rozpoznania spóźnionych zarzutów egzekucyjnych, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie podjęte przez organ egzekucyjny, po prawidłowym uwzględnieniu uchybienia terminu do wniesienia zarzutów, uznać należałoby bowiem za prawidłowe, gdyby przyjęło postać oddalenia zarzutów, co potwierdzają przykłady z orzecznictwa (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 361/08, LEX nr 478764). W sytuacji wielości dopuszczalnych w orzecznictwie sposobów załatwienia spóźnionych zarzutów, o czym była już mowa, również i ten sposób byłby prawidłowy. W tych okolicznościach naruszenie art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Pomimo bowiem uchybień organów egzekucyjnych, z uwagi na spóźnione zarzuty skarżący i tak nie uzyskałby oczekiwanego przez siebie rozstrzygnięcia. Sąd zauważa, że doręczając skarżącemu odpis postanowienia z dnia 6 czerwca 2018 r. o nałożeniu grzywny ponownie organ pierwszej instancji doręczył mu tytuł wykonawczy z dnia 14 sierpnia 2014 r. Tymczasem przepis art. 122 §1 pkt 1 u.p.e.a. przewiduje obowiązek doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a., o ile nie został wcześniej doręczony. A taki fakt bezspornie miał miejsce w niniejszej sprawie. Ponowne doręczenie w ocenie sądu jednak nie kreuje po stronie zobowiązanego uprawnienia do wniesienia na nowo, z zachowaniem terminu z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., zarzutów do tytułu wykonawczego, które jak już to sąd zaznaczył, prawomocnie zostały oddalone. Wymaga przy tym zauważenia, że uprawnienia zobowiązanego nie doznają uszczuplenia, bowiem jednocześnie wniósł zażalenie na postanowienie wymierzające grzywnę w celu przymuszenia, a dalej skargę do sądu administracyjnego (sprawa pod sygn. akt II SA/Gd 751/18). W tym kontekście zarzuty skargi koncentrujące się na kwestionowaniu zastosowania grzywny w celu przymuszenia jako środka zbyt uciążliwego w porównaniu z wykonaniem zastępczym są chybione i nie mogą zostać uwzględnione. Niejako ubocznie sąd zauważa, że w orzecznictwie przyjmuje się, że grzywna w celu przymuszenia, jednorazowa w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, chociażby z uwagi na treść art. 126 u.p.e.a. przewidującego możliwość zwrotu grzywny uiszczonej lub ściągniętej, jest środkiem mniej dolegliwym niż wykonanie zastępcze. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.