II SA/Gd 758/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić wniosek Stowarzyszenia w B. o dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrakowych w obrębie geodezyjnym S. i C. w gminie B. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 25 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W uzasadnieniu tego wniosku wyjaśniło, że "celem Stowarzyszenia jest działanie na rzecz mieszkańców Z. i ochrony wartości w odniesieniu do zagadnień niżej eksponowanych tj.: - Działalność na rzecz szeroko pojętej ekologii i środowiska naturalnego. - Współdziałanie, kształtowanie i kontrola prowadzenia polityki przestrzennej. - Wspieranie demokracji, budowanie społeczeństwa obywatelskiego oraz umacnianie idei samorządowych w środowisku lokalnym. - Działania na rzecz racjonalnego, zrównoważonego i zintegrowanego rozwoju Z. - Ochrona walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych oraz środowiska zamieszkania człowieka." Ponadto Stowarzyszenie wskazało, że jedną z przyczyn jego zawiązania była ochrona ww. wartości naruszonych działaniami i zaniechaniami wójtów gmin T. i B., przygotowujących projekty planów miejscowych. Stowarzyszenie powołało się także na doświadczenie "w zakresie praktycznego stosowania przepisów prawa związanego z przygotowaniem i uchwalaniem planów miejscowych, jak również, znajomość wszystkich aspektów niniejszej sprawy, która może wspomóc kontrolę sądową". Jak wyjaśniło Stowarzyszenie: "W zespole pracuje architekt - urbanista i inne osoby posiadające doświadczenie z zakresu planowania przestrzennego i stosowania przepisów prawa. Ponadto (...) to członkowie Stowarzyszenia udokumentowali nieprawidłowości - naruszenia prawa poczynione na etapie przygotowania projektów planów miejscowych, jak i później, o czym poinformowali Wojewodę". Rada Gminy wniosła w piśmie z dnia 14 maja 2013 roku o oddalenie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Rozpoznając powyższy wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ustawą", stronami postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Reguła ta zostaje rozszerzona w przepisie art. 33 § 1 ustawy, zgodnie z którym osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Natomiast według § 2 tego artykułu, udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 ustawy, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na podstawie art. 25 § 4 ustawy, zdolność sądową mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii dopuszczenia do udziału w sprawie stowarzyszenia w przypadku skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania społecznego nie ma jednolitości. W postanowieniu z dnia 19 kwietnia 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OZ 297/12 (http://orzeczenia.nsa.gog.pl), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepis art. 33 § 2 ustawy nie ma zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia jest przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego. Takie stanowisko zostało wywiedzione z treści tego przepisu, który odnosi się do postępowania administracyjnego, będącego pojęciem prawnym i nawiązującym do regulacji zawartej w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem do postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OZ 1310/08; z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt II OZ 102/08; z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07). Natomiast w postanowieniu z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OZ 346/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organizacja społeczna ubiegająca się o prawo udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach innych osób musi wykazać posiadanie statusu organizacji społecznej, o której mowa w art. 25 § 4 ustawy, oraz to, że sprawa sądowoadministracyjna dotyczy zakresu statutowej działalności danej organizacji. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził przy tym pogląd, że dopuszczalność uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi występuje niezależnie od tego, czy sprawa dotyczy postępowania administracyjnego określonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też postępowania uchwałodawczego. Taki też pogląd wyrażono w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OZ 304/12 (Baza Orzeczeń LEX nr 1145694). Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest zbadanie zgodności z prawem uchwały podjętej przez Radę Gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskutek skargi Wojewody złożonej w trybie nadzoru przewidzianego w art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1993 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Na tle podobnej sprawy, gdzie udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym domagało się stowarzyszenie, zapadło postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 1170/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w który sąd ten uznał, że osoba, która nie jest uczestnikiem postępowania nadzorczego nie może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym, chyba, że ustawa wyraźnie tak stanowi. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nadzór na działalnością gminną - sprawowany przez organ nadzoru, regulują przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W ramach tego nadzoru mogą toczyć się określone postępowania, które obejmują także postępowanie nadzorcze nad uchwałami i zarządzeniami organów gminy prowadzone z urzędu przez wojewodę. Postępowanie nadzorcze jest postępowaniem prowadzonym z udziałem organu gminy, w którym nie biorą udziału inne podmioty. W ramach tego postępowania, jeżeli organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy z uwagi na upływ terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ustawy o samorządzie gminnym). Osoba, która nie jest uczestnikiem postępowania nadzorczego nie może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym, chyba, że ustawa wyraźnie tak stanowi (taki wyjątek wynika z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i dotyczy zarządzenia zastępczego). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy reguluje art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, który określa odrębny rodzaj postępowania. Odrębność tych postępowań wyłącza możliwość udziału osoby, która może wnieść skargę na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez wojewodę, także w przypadku, gdy wojewoda zaskarża uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego. Podobnie w postanowieniu z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OZ 532/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), podjętym w okolicznościach odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym stowarzyszenia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie ze skargi w trybie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym jest formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Jedynie w przypadku przewidzianym w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Mając na uwadze przytoczone powyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - oceniając przesłanki warunkujące udział Stowarzyszenia [...] w B. w niniejszym postępowaniu, uznał, że istota niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego - ze skargi wojewody wniesionej na uchwałę organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyklucza udział w nim organizacji społecznej na podstawie art. 33 § 2 ustawy. Również przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstawy do dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej - art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. Stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy są zatem wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy. Z tej przyczyny zbędna jest ocena, czy określone w statucie Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. jego cele wiążą się z przedmiotem sprawy, do udziału w której Stowarzyszenie zamierza przystąpić na prawach strony. Niemniej należy zauważyć, że ww. Stowarzyszenie zostało zarejestrowane po uchwaleniu zaskarżonego w niniejszej sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. odpis z rejestru), nadto cel powstania stowarzyszenia jako powstałego wskutek działań i przeciw działaniom planistycznym wójtów gmin wprost został wyrażony we wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie. Zgodnie ze statutem, celem Stowarzyszenia jest działanie na rzecz mieszkańców Z. i ochrony takich wartości jak: ekologia, środowisko naturalne, współdziałanie, kształtowanie i kontrola prowadzenia polityki przestrzennej, wspieranie demokracji, budowanie społeczeństwa obywatelskiego oraz umacnianie idei samorządowych w środowisku lokalnym, działania na rzecz racjonalnego, zrównoważonego i zintegrowanego rozwoju Z., ochrona walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych oraz środowiska zamieszkania człowieka. Cel statutowy oznacza, że sprawa, w której chce uczestniczyć organizacja społeczna, dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji zapisanych w statucie lub innym akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu danego postępowania sądowoadministracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1417/11, http://orzecczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając treść art. 33 § 2 ustawy należy przyjąć, że zakres statutowej działalności organizacji społecznej musi podlegać odpowiedniej konkretyzacji, umożliwiającej ocenę związku rozpoznawanej sprawy z tą działalnością. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że określone w statucie organizacji społecznej cele tej organizacji muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1499/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczo bowiem celem udziału stowarzyszenia jako organizacji społecznej w postępowaniu sądowym, w świetle art. 25 § 4 i art. 33 § 2 ustawy jest nie tylko wspieranie strony, której interesu prawnego sprawa dotyczy, ale również przedstawianie własnego stanowiska odnośnie rozpoznawanej sprawy. W judykaturze zwraca się przy tym uwagę, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu sadowym jest zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad tym postępowaniem. Oznacza to, że sąd administracyjny - badając zgłoszony w trybie art. 33 § 2 ustawy wniosek o dopuszczenie określonej organizacji do udziału w sprawie - winien sprawdzić, czy spełnione są warunki formalno-prawne, tj. czy organizacja jest powołana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zakres działalności statutowej uwzględnia charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, czy udział tej organizacji odpowiada celowi sądownictwa administracyjnego, tj. czy sprzyja realizacji "sądowej kontroli administracji" i wreszcie, czy organizacja realizuje cel publiczny, do którego została powołana. Wszystkie te elementy mają istotne znaczenie w sytuacji, o której mowa w zdaniu drugim art. 33 § 2 ustawy, zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika może zgłosić organizacja społeczna (o której mowa w art. 25 § 4 ustawy) w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (podkreślenie sądu). Należy w tym miejscu podkreślić, że niniejsza sprawa nie mieści się w pojęciu "sprawy innych osób" (których legitymacja skargowa wynika z przysługującego im interesu prawnego, bądź w przypadku uchwał - naruszonego interesu prawnego), lecz wynika z realizacji ustawowych uprawnień nadzorczych wojewody nad organem gminy i również z tej przyczyny tylko te organy są stronami postępowania sądowego. Zważywszy zatem na charakter przedmiotowej skargi i zakres kontroli sądowej nad zaskarżoną uchwałą, sąd nie widzi ani uprawnień, ani konieczności udziału organizacji społecznej z uwagi na jej cele statutowe w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że stanowisko Stowarzyszenia odnośnie naruszeń prawa w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały jest tożsame ze stanowiskiem Wojewody. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniosek Stowarzyszenia [...] w B. o dopuszczenie do udziału w niniejszej sprawie.