II SA/Gd 758/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 22 grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad dobrowolnego udziału mieszkańców w realizacji zadań inwestycyjnych polegających na budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej nr XVII/141/2003 z dnia 22 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia zasad dobrowolnego udziału mieszkańców w realizacji zadań inwestycyjnych polegających na budowie sieci wodociągowych i kanalizacyjnych na terenie Gminy, wydaną na podstawie art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), zwanej dalej u.g.k. W § 1 uchwały ustalono zasady dobrowolnego udziału mieszkańców Gminy w realizacji zadań związanych z rozbudową sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie Gminy, zwarte w załączniku. § 2 uchwały stanowił, że w przypadku projektowania budowy urządzeń infrastruktury technicznej Burmistrz upoważniony jest do zawierania umów cywilnoprawnych dotyczących wpłat określonych kwot pieniężnych oraz związanych z nimi zadań gminy realizowanych na rzecz konkretnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. W § 4 uchwały wskazano, że właściciele nieruchomości, którzy będą chcieli podłączyć się do urządzeń infrastruktury technicznej, po ich wybudowaniu, muszą na to uzyskać zgodę Burmistrza po przedstawieniu właściwej dokumentacji budowlanej i geodezyjnej wykonanej na własny koszt oraz dokonaniu wpłaty określonej w załączniku do uchwały. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jej wydania oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. i wniesiono o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała nadal obowiązuje i zgodnie z jej treścią w przypadku projektowania budowy urządzeń infrastruktury technicznej, Burmistrz upoważniony jest do zawierania umów cywilnoprawnych dotyczących wpłat określonych kwot pieniężnych (§ 2 uchwały). Przywołując treść § 4 uchwały skarżący wskazał, że ani przepisy ustaw będących podstawą podjęcia uchwały, ani żaden inny przepis prawa obowiązujący w dacie jej wydania, nie zawierały upoważnienia ustawowego do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Przepis art. 18 u.s.g. określa jedynie ogólne kompetencje rady gminy do wydania uchwał, zaś art. 40 ust. 2 pkt 4 tej ustawy daje radzie gminy uprawnienie do uchwalenia prawa miejscowego dotyczącego zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Podłączenie do kanalizacji lub sieci wodociągowej nie jest jednak korzystaniem z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ponadto, Prokurator zauważył, że wprawdzie uchwała stanowi, iż opłaty mają charakter dobrowolny, to jednak z treści § 4 wynika, że opłata ta ma cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie wyjaśniając, że zaskarżona uchwała została podjęta w celu pobudzenia inicjatywy współudziału społeczeństwa w realizacji inwestycji wykonywanych na rzecz mieszkańców gminy, a polegających na budowie sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. Dobrowolne wpłaty mieszkańców ustalone uchwałą mogły jednakże tylko w niewielkiej części pokryć rzeczywisty koszt realizacji inwestycji, co skutkowało tym, że przy braku środków finansowych w pierwszej kolejności były one realizowane tam, gdzie wpłat tych dokonywano. Organ zaznaczył także, że uchwała miała ponadto uniemożliwić samowolę budowlaną w zakresie korzystania z instalacji wodno-kanalizacyjnych oraz wpłynąć na uszczelnienie systemu zaopatrzenia w wodę. W praktyce natomiast uchwała funkcjonowała tylko pierwsze lata po jej uchwaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie doprowadziła do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przy tym podkreślić należy, że wzorcem normatywnym dla oceny legalności niniejszej uchwały stanowiły przepisy prawa w ich brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Kontrolowana uchwała określa zasady dobrowolnego udziału mieszkańców w realizacji zadań inwestycyjnych polegających na budowie sieci wodociągowych i kanalizacyjnych na terenie Gminy. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały były przepisy art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997r., Nr 9, poz. 43 ze zm.), zwanej dalej u.g.k. W przepisie § 1 uchwały ustalono zasady dobrowolnego udziału mieszkańców Gminy w realizacji zadań związanych z rozbudową sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie Gminy, zwarte w załączniku. W § 4 uchwały wskazano, że właściciele nieruchomości, którzy będą chcieli podłączyć się do urządzeń infrastruktury technicznej po ich wybudowaniu, muszą na to uzyskać zgodę Burmistrza po przedstawieniu właściwej dokumentacji budowlanej i geodezyjnej wykonanej na własny koszt oraz dokonaniu wpłaty określonej w załączniku do uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się, że tego rodzaju uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jest bowiem aktem normatywnym zawierającym przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Uchwała ta adresowana jest do wszystkich mieszkańców gminy, którzy zamierzają przyłączyć swoje nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej i nakłada na nich obowiązek ponoszenia "dobrowolnych wpłat dotyczących współfinansowania zadań związanych z rozbudową sieci wodociągowej i kanalizacyjnej" na rzecz gminy. Jeżeli zaś akt prawotwórczy (uchwała rady miejskiej), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01, LEX nr 81765; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 października 2014r., II SA/Gd 579/14, LEX nr 1534163). Pogląd, zgodnie z którym uchwała jednostki samorządu terytorialnego nakładająca obowiązek uiszczenia opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej ma charakter aktu prawa miejscowego, jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00; wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06; a także wyroki WSA: z dnia 23 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1688/11; z dnia 28 lutego 2012 r., II SA/Kr 1687/11; z dnia 4 października 2012 r., IV SA/Po 439/12; z dnia 26 września 2012 r., IV SA/Po 586/12; z dnia 16 października 2012 r., II SA/Łd 687/12; orzeczenia dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, zgodnie z dyspozycją art. 53 § 3 p.p.s.a. wnoszący skargę Prokurator nie był związany żadnym terminem do zaskarżenia tej uchwały, jak również nie miał on obowiązku wcześniejszego wzywania Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Z ustalonych w uchwale zasad realizacji inwestycji gminnych wynika, że Miasto uzależniło podejmowanie tego rodzaju przedsięwzięć należących do jego zadań własnych, zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 7 ust. 1 u.s.g.) od ich współfinansowania przez mieszkańców. Udział finansowy mieszkańców w tych przedsięwzięciach Miasto określiło jako "dobrowolny", który w ocenie sądu takiego charakteru jednak nie ma. Z treści uchwały wynika, że od uiszczenia opłaty wyszczególnionej w załączniku do uchwały uzależniono możliwość podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej: wodociągowych i kanalizacyjnych. W wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r., w sprawie o sygn. akt II SA 2320/00 (LEX nr 49520) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "wprowadzona w ten sposób jednorazowa opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej lub innej nie ma cech świadczenia podatkowego. Chociażby dlatego, że nie jest w sensie prawnym opłatą przymusową. Towarzyszy jej jednak niewątpliwie, co do zasady, pewien przymus "życiowy". Korzystanie przez mieszkańca z takich urządzeń komunalnych jest bowiem dość oczywistą koniecznością. Z tego powodu opłaty tej nie można uznać za świadczenie zupełnie dobrowolne". Przy tym zwrócić należy uwagę, na aktualny w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czynności i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132, poz. 622 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., który nakładał na mieszkańców obowiązek podłączenia nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej, obwarowany karą grzywny (art. 10 ust. 2 u.c.p.g.). W tej sytuacji stwierdzenie o dobrowolności opłaty z tytułu podłączenia nieruchomości do istniejącej gminnej sieci kanalizacji sanitarnej wydaje się całkowicie bezzasadne. W powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że tego rodzaju opłaty mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i są pobierane w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można ich zatem traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Natomiast jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ma on mocną normatywną podstawę w Konstytucji RP. Z przepisu art. 84 Konstytucji, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela, wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP są, na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zdaniem sądu, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ale również obecnie, nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat za podłączenie do urządzeń infrastruktury technicznej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie jest powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 1 u.s.g. Stanowi on, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przyjmuje się, że przepis ten jest klauzulą generalną zawierającą domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach nie zastrzeżonych na rzecz innych organów gminy. W przepisie tym nie można upatrywać samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia przez Radę Miejską uchwały dotyczącej realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych z udziałem mieszkańców. Kompetencje organów gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g., który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały mówił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Przepis art. 41 ust. 1 u.s.g. stanowił natomiast, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zaskarżona uchwała wykracza poza te prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami art. 40 u.s.g. Nie ma wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1) oraz nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4). Podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów u.g.k. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiając o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazany przepis u.g.k. stosowany był i jest w praktyce jako podstawa prawna do ustalania przez gminy odpłatności za pobieranie wody z wodociągów gminnych. Nie ma wątpliwości, że przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do wprowadzenia opłat za prawo podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), zarówno w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, jak i obecnie, stanowi w art. 15 ust. 2, iż osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt. Rada gminy stosownie zaś do art. 19 ust. 1 tej ustawy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze gminy. Stosownie zaś do ust. 2 pkt 4 tego samego artykułu w regulaminie tym określa się "warunki przyłączania do sieci". W ocenie sądu także ten przepis nie dawał Radzie Miejskiej uprawnienia do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Również źródeł upoważnienia do podjęcia zaskarżonej uchwały nie można poszukiwać w art. 7 pkt 3 u.s.g., który obecnie i wcześniej stanowił, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Norma zawarta w art. 7 pkt 3 u.s.g. ma charakter zadaniowy, nie zaś kompetencyjny, a zatem sama w sobie nie mogła być podstawą żadnych działań władczych organu gminy, w tym polegających na wydawaniu aktów normatywnych w zakresie objętym uchwałą z dnia 22 grudnia 2003r. Zarówno w stanie prawnym, w którym podejmowana była zaskarżona uchwała, jak i w obowiązującym stanie prawnym, jedyną legalną drogą uzyskania dodatkowych środków do budżetu gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej jest instytucja opłat adiacenckich uregulowana w przepisach art. 143-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2018r., poz. 121), zwanej dalej u.g.n. Są to opłaty związane z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, między innymi wodociągów i kanalizacji sanitarnej wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości. Stosownie do art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość takiej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Będąca przedmiotem zaskarżenia uchwała Rady Miejskiej nie reguluje kwestii, których dotyczą wskazane wyżej przepisy. W świetle powyższego, zdaniem sądu Rada Miejska, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały, nie była uprawniona do nakładania obowiązku uiszczania opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Brak bowiem było przepisu przewidującego takie uprawnienie. Należało zatem zaskarżoną uchwałę ocenić jako pozbawioną podstawy prawnej i naruszającą art. 94 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, dlatego też nie miało do niej zastosowania, zawarte w art. 94 ust. 1 u.s.g., wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia.