II SA/Gd 82/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratura Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 kwietnia 2007 r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej dotyczącej jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości w związku z wydanymi decyzjami o ustaleniu warunków zabudowy i o lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w dniu 25 kwietnia 2007 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej dotyczącej jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości w związku z wydanymi decyzjami o ustaleniu warunków zabudowy i o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jako podstawę prawną ww. uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "u.s.g.", oraz art. 58 ust. 2, art. 63 ust. 3 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.717 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "u.p.z.p.". W § 1 uchwały ustalono 30 % stawkę służącą naliczeniu jednorazowej opłaty pobieranej w związku ze zbyciem nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku ustalenia sposobu zagospodarowania nieruchomości w drodze decyzji o warunkach zabudowy i lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast w jej § 3 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzanie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. oraz art. 58 ust. 2 i art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 i art. 37 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jako podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zawiera bowiem normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Została skierowana do osób, w stosunku do których zachodziły przesłanki do naliczenia opłaty planistycznej i dotyczyła sytuacji powtarzalnych, a nie jednostkowych. Prokurator wyjaśnił również, że ww. uchwała, jako akt prawa miejscowego, została poddana badaniu w związku z prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową postępowaniem w sprawie Pa 31/11, w którym prokurator z urzędu badał zgodność z prawem ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych przez Burmistrza z dnia 19 maja 2008 r., nr [...], oraz z dnia 7 lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Po przeanalizowaniu materiałów powyższych postępowań skarżący ustalił, że podstawą prawną wszczęcia postępowania administracyjnego w obu wymienionych wyżej sprawach były przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 u.p.z.p. oraz zaskarżona uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia 27 kwietnia 2007 roku. Postępowania administracyjne zostały zainicjowane po tym, jak dotychczasowi właściciele sprzedali posiadane nieruchomości, których dotyczyły ww. decyzje. W obu badanych sprawach wydano decyzje w przedmiocie ustalenia opłaty, w których jako podstawę do naliczenia jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości w związku z wydaną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy wskazano również zaskarżoną uchwałę. Prokurator stwierdził nadto, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. oraz art. 58 ust. 2 i art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jako podstawy prawnej do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia stawki procentowej do naliczania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie skarżącego treść art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. nie wskazuje, że może on być podstawą określenia stawki procentowej opłaty planistycznej. Także w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest przepisu, który wprost ustanawiałby podstawy do odrębnego, poza planem miejscowym, ustalania wskazanej stawki procentowej. Skarżacy podkreślił przy tym, że stanowienie przepisów prawnych, a taki charakter mają zawarte w uchwale ustalenia w zakresie stawek procentowych opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, musi mieć wyraźną podstawę ustawową. Podstawy takiej nie stanowią przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. oraz art. 63 ust. 3 u.p.z.p., według którego jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 i art. 37 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi wprost, że wójt (burmistrz, prezydent) pobiera jednorazową opłatę ustaloną w planie. Z tych przyczyn skarżący uznał, że rada nie jest uprawniona, wobec braku szczególnej podstawy prawnej, w sytuacji, kiedy brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na poparcie swoich twierdzeń Prokurator przywołał argumentację wyrażoną w podobnej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 marca 2008 r., wydanym w sprawie II OSK 1887/07. Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Prokurator zaznaczył przy tym, że wydanie przez Radę Miejską w dniu 30 czerwca 2010 r. uchwały nr [...], uchylającej zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę, nie czyni powyższego postępowania bezprzedmiotowym. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały - polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są bowiem dalej idące niż uchylenie uchwały. Ma to istotne znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W tym zakresie skarżący powołał się na podobne stanowiska wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanych w sprawach sygn. II OSK 1776/06 z dnia 22 marca 2007r. oraz sygn. II OSK 1046/07 z dnia 27 marca 2007 roku. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Rada wyjaśniła, że podzieliła zarzuty zawarte w skardze w całości i w dniu 30 czerwca 2010 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchylenia zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały. Powyższa uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, z mocą obowiązującą od dnia 10 sierpnia 2007 r. czyli od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Rada Miejska - podejmując powyższą uchwałę - skorzystała z jedynego dostępnego jej prawnie rozwiązania w tym zakresie w celu usunięcia skutków prawnych wadliwej uchwały od momentu jej wejścia w życie. Rada stwierdziła nadto, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, że tylko stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki prawne od dnia jej uchwalenia. W niniejszej sytuacji prawnej również uchwała Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2010 r. o uchyleniu uchwały, wywarła identyczny skutek w postaci uchylenia zaskarżonej uchwały od dnia jej wejścia w życie. Zatem niniejsze postępowanie - w ocenie Rady - należało uznać za bezprzedmiotowe. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału IV ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (w skrócie "u.s.g."). Zgodnie z art. 40 ust. 1 ww. ustawy gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała dotyczy ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku ustalenia sposobu zagospodarowania nieruchomości w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Sądu, w obowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepisach brak było upoważnienia do ustalania przez radę gminy stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy lub o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podstawy takiej nie mogły stanowić w szczególności przepisy wskazane przez organ jako podstawa prawna podjęcia zaskarżonej uchwały. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Przepis ten nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do wydania przez radę gminy aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze albowiem jest ogólnym przepisem kompetencyjnym, a szczegółowe kompetencje rady muszą wynikać z wskazowych w nim "odrębnych ustaw". Przemawia za tym również treść art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też art. 40 ust. 2 lub ust. 3 u.s.g. Jak z powyższego wynika, aby rada gminy mogła nałożyć na obywatela określony obowiązek, w szczególności obciążyć go określoną opłatą, musi istnieć konkretny przepis ustawy, dający jej uprawnienie do jego ustanowienia. Ustanowienie takiego obowiązku bez wyraźnego upoważnienia ustawowego jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu, upoważnienia takiego nie dawały radzie również wskazane w uchwale - jako podstawa jej podjęcia - przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p."), w tym art. 58 ust. 2 i art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 i art. 37 tej ustawy. Przepisy art. 58 ust. 2 i art. 63 ust. 3 u.p.z.p. zawierają tożsame reguluje związane z wydawaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 58 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Analogiczny zapis zawiera art. 63 ust. 3 u.p.z.p., który także przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów art. 36 oraz art. 37 u.p.z.p., jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 u.p.z.p. Jednakże należy podkreślić, że w przepisach tych brak jest wyraźnego upoważnienia dla rady gminy do ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wydaniem ww. decyzji. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie przepis art. 15 ust. 2 odnosi się do stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, przy czym dotyczy on wyłącznie stawek określanych obowiązkowo w planie miejscowym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym w skardze wyroku z dnia 6 marca 2008 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1887/07 (opublikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także w Bazie Orzeczeń LEX nr 464945), w którym stwierdzono, że rada gminy nie jest - wobec braku szczególnej podstawy prawnej - uprawniona, w sytuacji gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy lub o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie istnieje bowiem przepis prawa powszechnie obowiązującego - dający radzie gminy lub też organowi wykonawczemu gminy, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uprawnienie do określenia w decyzji o warunkach zabudowy albo uchwale stawki procentowej opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1560/09, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach - z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 479/09, z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. II SA/Gd 191/10, z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. II SA/Gd 780/10 - wszystkie wyroki opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.nsa.gov.pl, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 403/11, Baza Orzeczeń LEX nr 992925). W świetle powyższych rozważań uznać zatem należało, że zaskarżona uchwała została wydana bez podstawy prawnej, skoro podstawa taka nie wynika z przepisów prawa, jest zatem nieważna. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że uchwałą nr [...] z dnia 30 czerwca 2010 r. Rada Miejskiej uchyliła zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę. Jednak - wbrew twierdzeniom organu, podjęcie powyższej uchwały - uchylającej zaskarżoną uchwałę - nie spowodowało bezprzedmiotowości niniejszego postępowania sądowego. Konsekwencją tej uchwały było bowiem wyeliminowanie zaskarżonej uchwały dopiero od podjęcia uchwały uchylającej, nawet w sytuacji gdy w uchwale tej wskazano, że wchodzi ona w życie od dnia 10 sierpnia 2007 r. czyli od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Należy w tym miejscu podkreślić, że wyrok sądu stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutek prawny z mocą ex tunc (tak m. in. A. Kabat w komentarzu do art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 czerwca 2000 roku, sygn. akt III CKN 1024/00, Baza Orzeczeń LEX nr 51874). Stwierdzenie nieważności uchwały jest bowiem aktem deklaratoryjnym, a zatem działającym z mocą wsteczną od daty jej wydania. Uchwała dotknięta wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności jest bowiem nieważna od początku, tj. od chwili jej podjęcia, a zatem sąd - orzekając o jej nieważności, jedynie potwierdza to swoim rozstrzygnięciem (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 maja 2004 roku, sygn. akt IV SA 1939/2003, nie publ.). Oznacza to, że wyrok sądu o stwierdzeniu nieważności uchwały powoduje, że należy przyjmować, iż od początku przedmiotowa uchwała w ogóle nie istniała w obrocie prawnym, a wydane na jej podstawie decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej. Wyrok sądu eliminuje przy tym wadliwą uchwałę z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym, a zatem, ustalając stan prawny obowiązujący w czasie, w którym ona obowiązywała, należy postępować tak jakby przedmiotowa uchwała w ogóle nie została podjęta. Ten akt prawa miejscowego był bowiem niezdolny do wywołania skutków prawnych od chwili jego podjęcia, a prawomocne orzeczenie sądu, stwierdzające jego nieważność, jedynie tę okoliczność potwierdza. W ocenie Sądu tak dalekich skutków prawnych nie wywołuje natomiast konstytutywna uchwała Rady o uchyleniu uchwały, nawet jeżeli - tak jak w niniejszej sprawie - wchodzi w życie z mocą wsteczną (od daty podjęcia uchylanego aktu), ponieważ nadal uchwała ta skutkuje jedynie wyeliminowaniem z obroty prawnego danego aktu poprzez jego uchylenie, nie pozwala natomiast uznać w innych postępowaniach - tak jak w przypadku wyroku sądu stwierdzającego nieważność uchwały, że uchylonej uchwały nigdy nie było. W powyższej kwestii wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/ 94 (OTK z 1994 r., nr 2, poz. 44). Trybunał Konstytucyjny orzekł mianowicie, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czynią zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Zatem nie zawsze uchylenie lub zmiana uchwały organu gminy powoduje, że wydanie wyroku staje się zbędne lub niedopuszczalne. Potrzeba weryfikacji twierdzeń skarżącego co do legalności zaskarżonej uchwały istnieje bowiem, gdy postanowienia takiej uchwały zostały zastosowane przed jej uchyleniem lub zmianą, jak i wówczas, gdy istnieje możliwość zastosowania postanowień uchwały w związku z sytuacją, która wystąpiła przed uchyleniem lub zmianą uchwały. Zdaniem Sądu, taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z załączonych do skargi kopii decyzji, zaskarżona uchwała wywołała określone skutki prawne, na jej podstawie wydano bowiem decyzje ustalające dla wskazanych w nich osób jednorazowe opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z tych też przyczyn Sąd przyjął, że postępowanie w niniejszej sprawie nie było bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy prawnej, a zatem jest nieważna. Poza sporem przy tym pozostawało, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Należało więc stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.