II SA/Gd 971/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 lipca 2024 r., sygn. akt SKO Gd/2574/24 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. 1. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Prezydent Miasta Gdańska decyzją z 29 marca 2024 r. odmówił Pani M. J. (Skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej opieką nad niepełnosprawnym bratem (wniosek z 20 grudnia 2023 r.). Jako powód odmowy organ pierwszej instancji podał, że Skarżąca nie zamieszkuje z bratem. Brat natomiast zamieszkuje z matką, która jest osobą schorowaną i oczekuje na wydanie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Podopieczny posiada też córką, N. M., z którą nie ma kontaktu. Zdaniem Prezydenta Miasta w opiece nad bratem zobowiązana jest wspomóc córka podopiecznego, którą obciąża wobec ojca obowiązek alimentacyjny. W sytuacji, gdy praca zawodowa i zobowiązania ograniczają możliwość świadczenia osobistej opieki nad ojcem, pomoc może być świadczona na przykład poprzez przeznaczenie części środków finansowych uzyskiwanych z pracy na pokrycie kosztów opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W sprawie osobą zobowiązaną do alimentacji wobec podopiecznego w pierwszej kolejności jest córka, a w przypadku, gdy nie może wesprzeć ojca w opiece, ponieważ np. sama posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, matka (na dzień wydania niniejszej decyzji nie wydano orzeczenia o niepełnosprawności dla Pani J. M.). W związku z powyższym, nie można stwierdzić, że miał miejsce związek przyczynowo-skutkowy rezygnacji lub niepodejmowania przez Skarżącą zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad bratem. Drugim wskazanym przez organ powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była data powstania niepełnosprawności podopiecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (SKO, Kolegium, organ drugiej instancji) decyzją z 22 lipca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło m.in., że niepełnosprawność podopiecznego istnieje od 63 r. życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 24 kwietnia 2023 r., jednakże okoliczność ta nie mogła stanowić powodu odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Dalej organ wskazał, że w sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaną opieką a niepodejmowaniem zatrudnienia, jednakże odmowa przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest zasadna. W sprawie nie wykazano bowiem, iż córka osoby niepełnosprawnej, tj. osoba spokrewniona w pierwszym stopniu jest małoletnia bądź legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem SKO Skarżąca, będąc siostrą podopiecznego, jest osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu, ale w linii bocznej. Osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dopiero po ziszczeniu się warunków, określonych w art. 17 ust. 1a ustawy oświadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie córka osoby niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy nie wynika również, aby matka osoby niepełnosprawnej legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika bowiem z treści odwołania, aktualnie legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. 2. We wniesionej do Sądu skardze na decyzję SKO domagano się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca domagał się także zasądzenia kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. 2.1. Zaskarżonej decyzji zarzucono: Naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 63 pkt 1 ustawy o świadczeniu wspierającym poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się siostry, będącej jednocześnie faktycznym opiekunem osoby niepełnosprawnej z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez dziecko lub matkę niepełnosprawnego, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia tych przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia; dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 63 pkt 1 ustawy o świadczeniu wspierającym polegającej na jego jedynie literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu a w konsekwencji przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma dziecko oraz matkę nielegitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów nie sprawują nad nią opieki; naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 2.1.4.1. art. 6, art. 8, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad bratem, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. SKO odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, potwierdzając stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności uznać należy za prawidłowe stanowisko SKO dotyczące tego, że data niepełnosprawności podopiecznego nie mogła być w tej sprawie podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 - dalej jako "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Wskazać, jednakże należy, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie może być brany pod uwagę przy ocenianiu przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, które tutejszy Sąd w pełni akceptuje (zob. m.in. wyroki NSA z dnia: 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2407/16; 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 479/16; 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17; 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 8/19; 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/21; 4 sierpnia 2023 r., sygn. akt OSK 1259/21, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie konstytucyjności jedynie części norm dekodowanych z kontrolowanego przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności norm zawartych w zakwestionowanej części przepisu. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, należy odkodować podstawę prawną z tych części przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (zob. wyroki NSA z 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 128/16 i z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2170/21, dostępne jw.). 4.3. Istota problemu rozpoznawanej sprawy sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy siostra podopiecznego jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy podopieczny posiada córkę oraz matkę. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosowanie zaś do treści art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak zasadnie wskazuje się w judykaturze, w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca zasadniczo powiązał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym. [...]. Z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika jednoznacznie, że ustawodawca przewidział określoną kolejność w możliwości ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem wymagającej opieki osoby niepełnosprawnej. Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., w stosunku do dalszych krewnych możliwość ta aktualizuje się dopiero wówczas, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (tj. rodziców, dzieci), są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., I OSK 3804/18, dostępny jw.). Zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym (k.r.i.o.), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128). Krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (art. 677 k.r.i.o.). Istotne jest przy tym, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.i.o.). Przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. należy mieć na względzie cel regulacji zawartej w tych przepisach, a także treść art. 132 k.r.i.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że podopieczny (brat Skarżącej) posiada córkę N. M. W toku postępowanie nie kwestionowano pełnoletności córki, nie podnoszono także, aby legitymowała się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Córka podopiecznego w piśmie z 9 września 2024 r. (załączonym do skargi) oświadczyła, że nie podejmie się opieki nad ojcem, ponieważ jest on dla niej osobą obcą. Okoliczność ta nie stanowi o obiektywnej niemożności spełnienia obowiązku alimentacyjnego przez zstępną podopiecznego. Oznacza to, że Skarżąca jako siostra podopiecznego zobowiązana wobec niego do alimentacji w dalszej kolejności, nie jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na treść art. 17 ust. 1a pkt 2. Podkreślić przy tym należy, że nie można dopuszczać do sytuacji, że dana osoba, będąc prawnie zobowiązaną, nie poczuwa się do swoich obowiązków, obowiązki te za nią przejmuje Państwo (w postaci przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie), a ona zostaje z nich zwolniona. Stosunek alimentacyjny polega bowiem na tym, że jeden podmiot ma prawo domagać się dostarczania środków utrzymania, natomiast drugi z podmiotów obowiązany jest to żądanie zaspokoić. Wypełnianie obowiązku alimentacyjnego może przybrać postać zarówno świadczeń dobrowolnych, może być również następstwem zasądzenia ich przez sąd. Wypełnianie tego obowiązku może polegać na dostarczaniu uprawnionemu mieszkania, opieki lekarskiej i domowej. Wynikające ze stosunku alimentacji uprawnienia i obowiązki mają charakter ściśle osobisty, a wynika to przede wszystkim z tego, że celem świadczeń alimentacyjnych jest dostarczanie uprawnionemu środków utrzymania. Oznacza to, że są one niezbywalne i niedziedziczne. Stosunek alimentacyjny jest stosunkiem prawnym o charakterze obligacyjnym, stąd strony tego stosunku określa się także mianem wierzyciela i dłużnika alimentacyjnego. Uprawnienia i obowiązki ze stosunku alimentacji mają charakter ściśle osobisty, nie wyklucza to jednak możliwości, aby obowiązek alimentacyjny zobowiązanego był spełniany przez osobę trzecia. Spełnianie obowiązku alimentacyjnego przez osobę trzecia, której nie łączy z uprawnionym żaden stosunek rodzinnoprawny, będący źródłem alimentacji, nie powoduje, że wygasa obowiązek zobowiązanego. Obowiązek ten nadal istnieje, a w przypadku zaprzestania przez osobę trzecią świadczeń alimentacyjnych na rzecz uprawnionego uprawniony będzie mógł dochodzić należnych mu środków utrzymania (i wychowania) od zobowiązanego do alimentacji. Przepis art. 128 k.r.i.o. określa pojęcie obowiązku alimentacyjnego w ten sposób, że jest to obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Obowiązek alimentacyjny dostarczania środków utrzymania oznacza obowiązek zaspokajania usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego do alimentacji, (zob. np.: A. Kawałko, H. Witczak, w: M. Fras (red.), Komentarz do art. 128 k.r.i.o., Lex). Powyższe prowadzi do wniosku, że zobowiązanie alimentacyjne córki podopiecznego jest niezależne od jej woli i samo stwierdzenie o tym, że nie podejmie się opieki nad ojcem nie stanowi okoliczności powodującej, że obowiązek alimentacyjny z mocy ustawy przechodzi na dalszych zobowiązanych. Co ważne, w stanie tej sprawy fakt posiadania przez podopiecznego córki powoduje, że zbędne są rozważania na temat obowiązku alimentacyjnego matki Skarżącego, ponieważ jej zobowiązanie do alimentacji miałoby w sprawie znaczenie jako zstępnej, gdyby gdy córka podopiecznego nie była w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania było niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Takich okoliczności Skarżąca nie podnosiła. W ocenie Sądu nie było potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie powodów braku sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem przez jego córkę, ponieważ w sprawie nie podnoszono żadnej innej okoliczności braku alimentacji, aniżeli brak woli ze strony zobowiązanej wynikającej z braku relacji rodzinnej, co potwierdza także załączone do skargi oświadczenie Pani N. M. Zdaniem Sądu nie ulega najmniejszej wątpliwości, że Skarżąca sprawuje opiekę na niepełnosprawnym bratem, a postawa ta zasługuje na uznanie i szacunek. Organy administracji prawidłowo też uznały, że zakres tej opieki wyklucza możliwość podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia. Jednak pomimo moralnej słuszności podejmowanych przez Skarżącą działań, nie może Ona uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ aktualny prawny obowiązek alimentacyjny spoczywa w tej sprawie na córce brata i to ona jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do zapewnienia opieki. Brak woli sprawowania osobistej opieki nad ojcem nie wyklucza obowiązku i możliwości ponoszenia kosztów tej opieki wykonywanej przez inną osobę np. przez Skarżącą. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się na konieczność ścisłej interpretacji art. 17 u.ś.r., podnosząc między innymi, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin pozostających w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty, nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Odesłanie do standardów określanych w ustawie określono w Konstytucji RP, poprzez upoważnienie ustawodawcy do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe są zróżnicowane. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o kryterium zobiektywizowane, nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom, które pozostają w tożsamej sytuacji faktycznej, wobec czego nie ma ono charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, a udzielanie świadczenia w konsekwencji nie jest oparte o uznanie administracyjne. Określając kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był uprawniony do skonstruowania przesłanek, które zapewnią ich konkretyzację i ograniczą sferę uznaniowości organu, co ma na celu zachowanie równości i transparentności przy udzielaniu świadczeń ze środków publicznych (por. uzasadnienie uchwały NSA z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, dostępne jw.). W orzecznictwie - w tym także Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się także, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osoba opiekuna a osoba niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócono przy tym uwagę, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych nie jest wystarczający, do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. Wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r., I OSK 1525/23 oraz przywołane tam orzecznictwo, dostępne jw.). 4.13. Końcowo warto zauważyć, że fakt braku możliwości przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do końca 2023 r., nie powoduje braku możliwości ubiegania się o wsparcie dla brata przewidziane w ustawie z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. ze zm.), przy czym o zasadności jego udzielenia rozstrzyga właściwy organ administracji w stosownym postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z ze zm.) skargę oddalił. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na wniosek Skarżącej zawarty w skardze (art. 119 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).