II SA/Gd 972/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 3 września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie S., działając na podstawie art. 49b i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) dalej jako U.p.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 z późn. zm.) dalej jako K.p.a., orzekł o braku podstaw do wydania decyzji nakazowej dotyczącej prowadzenia przez K. M. robót remontowych w istniejącej stacji paliw na działce nr [...] w D. K., w oparciu o art. 51 U.p.b.. Jak wyjaśnił w uzasadnieniu, na wniosek Wójta Gminy D. oraz M. M., współwłaścicielki działki nr [...] sąsiadującej z działką nr [..], organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie robót budowlanych wykonywanych przez inwestora K. M. na działce nr [...]. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 29 lipca 2010 r. stwierdzono, iż na działce tej istnieje stacja paliw stanowiąca własność K. M., która składa się z m.in.: odmierzacza paliw położonego w odległości 7.01 m od asfaltowej jezdni ul. [...] od ul. [...], 10,43 m od ogrodzenia murowanegoz działką nr [...]; budynku stacji paliw konstrukcji stalowej o wymiarach 7,20 x 6,40. Organ I instancji ustalił również, że inwestor K. M. w dniu 12 marca 2010 r. zgłosił do Starostwa Powiatowego w S. zamiar rozpoczęcia robót remontowych i budowlanych na terenie działki nr [...], na której zlokalizowana była nieczynna stacja paliw. Zamierzeniem inwestora było utwardzenie kostką brukową terenu stacji i wjazdu, wymiana stolarki drzwiowej i okiennej w budynku stacji, zamontowanie otoku, wykonanie nowej elewacji oraz roboty remontowe wewnątrz budynku, w tym malowanie i wymiana instalacji wewnętrznych. Starosta Powiatowy w S. ocenił, że zakres zamierzenia jest zgodny z kryterium określonym wart. 29 ust. 2 pkt. 1 i 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 U.p.b. i w konsekwencji zgłoszenie z dnia 12 marca 2010 r. zostało przyjęte we wskazanym przez inwestora zakresie bez sprzeciwu. Organ I instancji wyjaśnił następnie, że w wyniku przeprowadzonych w dniu 29 lipca 2010 r. oględzin na działce nr [...] w D. stwierdzono, iż inwestor K. M. wykonał szereg robót budowlanych, w tym zamontował odmierzacz paliw, wymienił stolarkę okienną i drzwiową, zamontował rolety zewnętrzne, zamontował na budynku stacji otok z blachy, wymienił instalacje wewnętrzne, na podłogę ułożył nowe panele podłogowe, wyremontował ściankę działową z płyt paździerzowych oraz wykonał roboty malarskie. W przekonaniu organu zakres robót zgłoszonych przez inwestora w dniu 12 marca 2010 r. pokrywa się z zakresem robót wykonanych, co oznacza że nie zachodzi w sprawie przypadek samowoli budowlanej. Organ wskazał też, że zgodnie z umową sprzedaży zawartą aktem notarialnym (Repetytorium A numer [...]) z dnia 16 lutego 2010 r. inwestor K. M. nabył prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], zabudowanej Stacją Paliw Nr [...], na która składają się stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności: urządzenia oraz pozostałe środki trwałe i wyposażenie stacji paliw. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę organ I instancji stanął na stanowisku, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania jakiejkolwiek decyzji nakazowej w trybie art. 51 U.p.b. M. i E. M. złożyły odwołanie od decyzji organu I instancji. Odwołujące się zrzuciły, iż decyzja o reaktywacji nieczynnej od lat stacji benzynowej jest niesłuszna, niepotrzebna i grozi nieprzewidywalnymi konsekwencjami. W okolicy stacji znajduje się bowiem szkoła, apteka oraz posesje prywatne. Dodały, że czynności kontrolne przeprowadzone w trakcie oględzin w dniu 29 lipca 2010 r. były nieprawidłowe, gdyż osoby reprezentujące organ znają się z inwestorem ii były stronnicze. Dodały że właściciel bezprawnie wykorzystywał stację paliw jeszcze przed wykonaniem robót i podniosły wątpliwości odnośnie zgodności inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 U.p.b. decyzją z dnia 27 października 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji orzekającą o braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 51 U.p.b. w stosunku do kwestionowanych robót budowlanych i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W przekonaniu organu odwoławczego, organ I instancji nie podjął wszystkich możliwych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. W szczególności organ instancji ten nie ustalił, czy inwestor wykonując roboty budowlane związane z remontem stacji paliw znajdującej się na działce nr [...] w D. przekroczył zakres dokonanego zgłoszenia. W każdym razie z akt sprawy nie wynika, aby takie ustalenie poczyniono. Z protokołu z wizji przeprowadzonej w dniu 29 lipca 2010 r. wynika, że oświadczenie inwestora dotyczące listy wykonanych przez niego robót budowlanych oraz oświadczenie skarżących różnią się z sposób istotny. I tak według oświadczenia inwestora na przedmiotowej działce zamontowano odmierzacz paliw, wymieniono stolarkę okienną i drzwiową, zamontowano rolety zewnętrzne, zamontowano otok z blachy, wymieniono instalację wewnętrzną oraz przeprowadzono remont ścian wewnętrznych. Natomiast zgodnie z oświadczeniem uczestniczących w wizji E. i M. M., oprócz wskazanych wyżej robót inwestor postawił dystrybutor paliwa, wykonał roboty spawalnicze w zbiornikach podziemnych oraz wymienił rury odpowietrzające w zbiorniku podziemnym. Rozbieżności te winny zostać wyjaśnione tak samo jak powinno zostać ustalone, czy inwestor przekroczył zakres zgłoszenia. W protokole z wizji przeprowadzonej w dniu 29 lipca 2010 r. zawarto bowiem jedynie informacje oparte na oświadczeniach stron, nie przedstawiono zaś samodzielnych ustaleń organu w tym zakresie. W dalszej kolejności organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Starosty S. z dnia 9 kwietnia 2010 r., przekazujące Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. wniosek Wójta Gminy D. o zbadanie legalności prac remontowych zbiorników na paliwo na działce nr [...]. Pismo te zawiera również informacje, że prace remontowe zbiorników nie były wymieniane w zgłoszeniu inwestora. Prowadząc postępowanie organ I instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Zaniechał również zbadania, czy istniejąca stacja jest usytuowana zgodnie z obowiązującymi przepisami. W trakcie wizji jedna z odwołujących się poinformowała organ, że dla działki nr [...] została wydana decyzja warunkach zabudowy na budownictwo mieszkalne jednorodzinne. Organ odwoławczy wskazał, że wobec informacji zawartej w odwołaniu, iż "stacja paliw wyrokiem Sądu w S. została zamknięta, gdyż była uciążliwa i szkodliwa" wydaje się konieczne przeanalizowanie, czy nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania w zakresie ochrony środowiska. Na opisaną wyżej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła "A" sp. z o.o. z siedzibą w S., która w krótkim uzasadnieniu wniosła o rozpatrzenie sprawy przez sąd w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Uzasadniając interes prawny spółki do wniesienia skargi K. M., Prezes Spółki, w piśmie z dnia 20 marca 2011 r. wyjaśnił, że w lutym 2010 r. kupił od "B" w P. stację paliw w D., która nie była eksploatowana od kilku lat. Na podstawie umowy z dnia 15 marca 2010 r. wydzierżawił stację benzynową firmie "A" sp. z o.o. w S., która to spółka otrzymała koncesję na sprzedaż paliw. W przekonaniu K. M. uzyskanie koncesji na obrót paliwami poprzedziła wnikliwa kontrola samej stacji, która nie wykazała nieprawidłowości. Dodał, że spółka na bieżąco reguluje zobowiązania finansowe oraz eliminuje ewentualne nieprawidłowości związane z prowadzeniem stacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 21 lutego 2011 r. E. i M. M. poinformowały Sąd o nieprzestrzeganiu przez K. M. przepisów i wymogów na sprzedaż paliw. Zbiornik z paliwem są niezabezpieczone i przykrywane jedynie deskami, które nie chronią ich przed osobami postronnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów, w tym wypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego, o czym stanowi art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako P.p.s.a. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi, o czym stanowi art. 50 § 2 ustawy. Wykładnia językowa przepisu art. 50 P.p.s.a. pozwala przyjąć, że postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte jedynie na żądanie podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi. Legitymację czynną do wniesienia skargi posiada generalnie każdy, kto ma interes prawny w zaskarżeniu określonego aktu, czynności, czy też bezczynności organu administracji publicznej. Jedynie prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie muszą wykazać posiadania interesu prawnego przy wnoszeniu skargi. Pojęcia interesu prawnego należy rozumieć w ten sposób, iż musi to być interes oparty na prawie lub być chroniony przez prawo, co potwierdza utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych. Będzie zatem zasadą, że legitymację skargową posiada strona postępowania, w ramach którego podjęty został zaskarżony akt lub czynność administracyjnoprawna, lub która skarży bezczynność organu administracji publicznej w tym zakresie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że "A" Sp. z o.o. w S. nie posiada legitymacji skargowej w niniejszym postępowaniu sądowym, gdyż nie spełnia warunków określonych w art. 50 § 1 P.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że na sądzie administracyjnym spoczywa obowiązek badania legitymacji skargowej podmiotu niezależnie od stanowiska organów administracji w tym przedmiocie, co oznacza że sąd dokonuje oceny czy przedmiotowa sprawa dotyczy interesu prawnego podmiotu skarżącego. Stanowi to konsekwencję wyodrębnienia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. jako interesu we wniesieniu skargi (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 247/06, Baza Orzeczeń LEX nr 342607). Natomiast interes prawny we wniesieniu skargi powinien być rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora skargi, a zaskarżonym aktem lub czynnością (patrz też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2007 r., sygn. II OSK 1225/06, Baza Orzeczeń LEX nr 360339, w wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1717/06, Baza Orzeczeń LEX nr 4133327, oraz w wyroku z dnia 9 lutego 2006 roku, sygn. akt II OSK 357/05, Baza Orzeczeń LEX nr 194900; zob. także T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 122-123). Zdaniem składu orzekającego w przedmiotowej sprawie zaskarżona do Sądu decyzja może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Zatem oceny legitymacji skargowej "A" Sp. z o.o. w S. należało dokonać odnosząc się do pojęcia interesu prawnego lub obowiązku w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie, że skarżąca spółka miała interes prawny w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, rodziłoby po jego stronie uprawnienie do wniesienia skargi na decyzję wydaną w tym postępowaniu. Jedynie bowiem interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. do zaskarżenia do Sądu Administracyjnego decyzji z dnia 27 października 2010 r. dotyczącej likwidacji skutków samowoli budowlanej na podstawie art. 51 U.p.b., posiadany przez "A" Sp. z o.o. w S. a wywiedziony z normy prawa materialnego, mogłoby skutkować przyznaniem spółce legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego oparte zostały na przepisie art. 51 U.p.b. Zgodnie z art. 52 U.p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49 b, art. 50a oraz art. 51 U.p.b. Zatem adresatem decyzji o likwidacji samowoli budowlanej może być jedynie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Natomiast kwestia posiadania interesu prawnego w takiej sprawie przez inne podmioty musi być rozstrzygana w oparciu o art. 28 k.p.a., stanowiący, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 13 listopada 2007 roku, sygn. II SA/Ol 911/07, Baza Orzeczeń LEX nr 463531). Bezspornym pozostaje, iż wnosząca w niniejszej sprawie skargę "A" Sp. z o.o. w S., nie jest inwestorem, właścicielem, czy też zarządcą obiektu budowlanego, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie. Jest ona jedynie dzierżawcą działki nr [..] w D. K., na której usytuowane są sporne obiekty (stacja paliw Nr [...] wraz z gruntem i urządzeniami oraz pozostałe środki trwałe i wyposażenie). Okoliczność tę potwierdzają wyjaśnienia K. M. – właściciela działki na [...] oraz obiektów na niej wzniesionych – zawarte w piśmie z dnia 20 marca 2011 r. oraz załączona do akt sprawy kserokopia umowy z dnia 15 marca 2010 r., na mocy której wydzierżawił on stację benzynową "A" sp. z o.o. w S., która to spółka otrzymała koncesję na sprzedaż paliw. Aby zatem skarżąca spółka mogła być uznana za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego, a tym samym za podmiot uprawniony do wniesienia skargi w przedmiotowym postępowaniu, musiałby wykazać, iż toczące się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy jej interesu prawnego, a tak – zdaniem Sądu – nie jest. Zdaniem tutejszego Sądu skarżąca "A" Sp. z o.o. w S., jako dzierżawca i posiadacz zależny działki na [...], nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie dotyczącej likwidacji skutków samowoli budowlanej na dzierżawionym przez spółkę terenie. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2008 roku (sygn. II OSK 1529/07, Baza Orzeczeń LEX nr 513848), w którym stwierdził, iż "dzierżawca nieruchomości, niebędący inwestorem, nie ma interesu prawnego upoważniającego do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na tej nieruchomości". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku przytoczył treść art. 693 § 1 k.c., zgodnie z którym przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Następnie podkreślił, iż pojęcie strony "może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy. Zatem źródłem jego uprawnień jest wprost stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega zaś na utrzymywaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania z niej pożytków. Jest to jednak interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost - niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem - dawałaby mu prawo do gruntu". Powyższe wywody w pełni można odnieść do niniejszej sprawy, w której również natura posiadanego przez dzierżawcę interesu nie umożliwia mu występowania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a co za tym idzie, nie daje mu również uprawnienia do bycia stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym decyzji wydanych w tym przedmiocie (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 13/11, dostępne na http//cbois.nsa.gov.pl). Z tych też przyczyn, na podstawie wskazanych powyżej przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skargę wniósł podmiot nie posiadający czynnej legitymacji skargowej i z tego względu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.