III SA/Gd 1001/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 10 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 sierpnia 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania R. B., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 30 czerwca 2016 r. o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, wnioskowanego na A. B. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. 2016, poz. 195 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia także jako ustawa. Powodem odmowy przyznania świadczenia było stwierdzenie przez organy przekroczenia kryterium dochodowego określonego w ww. przepisie, zgodnie z którym świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. W uzasadnieniu wskazano, że R. B. samotnie wychowuje syna, a jedynym dochodem rodziny jest jej wynagrodzenia za pracę, którą od 2014 r. nieprzerwanie świadczy na rzecz tego samego pracodawcy. Uwzględniając treść art. 2 cyt. ustawy oraz okoliczność, że dla ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. należało uwzględnić dochód za 2014 r., organ wyliczył, że miesięczny dochód na członka rodziny wnioskodawczyni wyniósł 944, 21 zł, a zatem przekroczył kryterium dochodowe. Wyliczając dochód uwzględniono, że R. B. osiągnęła w 2014 r. z tytułu wynagrodzenia za pracę łączny dochód w wysokości 29 566,32 zł, który po pomniejszeniu o składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i należny podatek wyniósł 22660,94 zł. Miesięczny dochód dwuosobowej rodziny wnioskodawczyni wyniósł zatem 1888,41 zł, co w przeliczeniu na osobę dało kwotę 944, 21 zł. Organ odwoławczy podkreślił, że sposób wyliczenia dochodu w sprawach dotyczących świadczenia wychowawczego został ściśle uregulowany w ustawie, a zatem przyznanie świadczenia nie zależy od uznania organu. Tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy nie mogą mieć znaczenia podniesione w odwołaniu argumenty wnioskodawczyni, która wskazała, że jej dochody kształtowały się różnie w zależności od wypracowanej premii i dodatkowej pracy w soboty i były one wyjątkowo wysokie w analizowanym przez organ okresie, w związku ze zwiększoną ilością pracy. Natomiast od maja 2016 r. wynagrodzenie wnioskodawczyni uległo znacznemu obniżeniu. Organ odwoławczy uznał jednak, że obniżenia dochodu z wynagrodzenia nie można traktować jako utraty dochodu, o której mowa w art. 2 pkt 19 cyt. ustawy. R. B. nie utraciła bowiem pracy, a tak długo jak obowiązuje i wywołuje skutki prawne dany stosunek prawny, dający postawę uzyskiwania dochodu, tak długo nie można mówić o utracie dochodu. Oznacza to, że czasowe zmniejszenie wysokości danego dochodu nie jest uznawane za dochód utracony, ale i analogiczne czasowe zwieszenie dochodu nie będzie stanowiło przesłanek uznania uzyskania dochodu. Z uwagi na ściśle określone w ustawie zasady przyznawania świadczenia, na rozstrzygnięcie w sprawie nie mogły mieć również wpływu argumenty dotyczące trudnej sytuacji materialnej wnioskodawczyni, podobnie jak argumenty dotyczące jej trudnej sytuacji rodzinnej i osobistej. R. B. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżąca wskazała, że obecnie jej dochody nie przekraczają progu 800 zł na osobę w rodzinie. Do maja 2016 r. pracowała w fabryce także w soboty. W związku ze spadkiem zamówień wprowadzono jednak zakaz pracy w soboty oraz zakaz nadgodzin. W związku z tym dochody skarżącej istotnie się zmniejszyły, nie wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb rodziny i z tego względu skarżąca zdecydowała się wystąpić o przyznanie świadczenia wychowawczego. Do skargi skarżąca dołączyła zaświadczenie pracodawcy, w którym wskazano, że jest zatrudniona na postawie umowy o pracę od 1 października 2010 r. na czas określony do dnia 31 grudnia 2017 r., przy czym w kolejnych trzech miesiącach poprzedzających wniesienie skargi osiągnęła wynagrodzenie netto w kwocie 1 415, 35 zł (lipiec 2016 r.), 1 625, 61 zł (sierpień 2016 r.), 1577, 30 zł (wrzesień 2016 r.). Skarżąca zaznaczyła, że nastoletniego syna A. wychowuje samotnie. Syn uczy się. Nie otrzymał renty po zmarłym ojcu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2016 r. sąd zawiesił postpowanie w sprawie na postawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z ), powoływanej dalej jako p.p.s.a. wskazując, że jego wynik zależy od udzielania przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne dotyczące zgodności art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy Państwa w wychowaniu dzieci z Konstytucją RP, w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o świadczenia. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt P 6/17 Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie zainicjowanej ww. pytaniem prawnym. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 4 stycznia 2019 r. podjął postępowanie w niniejszej sprawie. W dniu 1 lutego 2019 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe R. B., informujące o śmieci syna. Do pisma dołączono akt zgonu A. B, zmarłego 22 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W pierwszej kolejności wskazać należy, że okoliczność śmierci A. B. w dniu 22 stycznia 2018 r. nie ma wpływu na ustalenie prawa do świadczenia skarżącej za okres życia dziecka w 2016 i 2017 r. Świadczenie wychowawcze wypłacane jest bowiem rodzicom dziecka na pokrycie kosztów jego utrzymania. Pomoc państwa w postaci świadczenia wychowawczego, jeżeli była skarżącej za okres życia jej dziecka należna, winna zostać jej wypłacona. Postępowanie w sprawie nie stało się zatem bezprzedmiotowe i brak jest podstaw do umorzenia postępowania przez sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jak i przez organ na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję, sąd stwierdził, że narusza ona prawo materialne w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Ustawa z o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wprowadziła do polskiego systemu prawnego świadczenie wychowawcze jako nową formę wsparcia pochodzącego z środków publicznych skierowanego do rodzin wychowujących dzieci. Jak wynika z uzasadnienia jej rządowego projektu ma ona zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci. Pośredni cel regulacji, według jej uzasadnienia, to potrzeba wsparcia głównie rodzin z dwojgiem lub większą liczbą dzieci. Uzasadnienie to wskazuje, że "...rodziny posiadające na utrzymaniu jedynie jedno dziecko są w większości zdolne do poniesienia ciężaru ekonomicznego związanego z jego wychowaniem i wykształceniem, zaś rozszerzenie zakresu świadczenia wychowawczego również na te rodziny wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu państwa ze względu na ilość potencjalnych beneficjentów". Założenia te realizują przepisy art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy, zgodnie z którymi świadczenie wychowawcze przysługuje w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie, lecz na pierwsze dziecko tylko wówczas, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Przepisy ustawy dzielą krąg podmiotów, którym przysługuje świadczenie wychowawcze w zależności od dwóch zasadniczych kryteriów. Pierwszym z nich jest ilość dzieci w rodzinie. Prawo do świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dziecko nie jest uzależnione od żadnych dodatkowych przesłanek. Natomiast krąg osób wychowujących jedno dziecko, lub ubiegających się o świadczenie na pierwsze z większej liczby dzieci podlega dalszemu podziałowi w zależności od uzyskiwanego dochodu. Prawo do świadczenia na pierwsze dziecko uzyskują w tym przypadku jedynie te osoby, które posiadają dochód nie wyższy niż 800 zł na osobę w rodzinie (lub 1200 zł jeśli dziecko w rodzinie jest niepełnosprawne). Reasumując, podmioty wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy (matka, ojciec, opiekun faktyczny lub prawny dziecka) w rodzinach, w których nie ma dzieci niepełnosprawnych podzielono na tych, których dochód w przeliczeniu na osobę nie przekracza 800 zł i tych, których dochód na osobę w rodzinie kwotę tę przekracza. Świadczenie wychowawcze przysługuje jedynie osobom należącym do pierwszej z wymienionych grup. Osoby należące do drugiej grupy uprawnienia tego nie mają. Świadczenie wychowawcze przysługuje w stałej wysokości 500 zł miesięcznie, niezależnie od uzyskiwanego przez rodzinę dochodu. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem potrzeb życiowych. Przepis art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 8 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś zgodnie z art. 8 ust. 2 jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z powyższych przepisów Konstytucji RP wywodzi się, że wykładnia prokonstytucyjna jest nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego sądu. Wykładnia celowościowa nakazuje przy interpretacji przepisów ustawy uwzględniać jej cel. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie może zatem poprzestać na wykładni językowej (gramatycznej) przepisu prawa, którego zastosowanie ocenia, jeśli mogłaby ona prowadzić do rezultatu niezgodnego z celem ustawy i regulacjami konstytucyjnymi. Rzeczą sądu administracyjnego jest dokonanie takiej interpretacji przepisów prawa, by wyinterpretowana z nich norma prawna dała się pogodzić zarówno z najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej w postaci Konstytucji jak i z celem danej regulacji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. III SA/Gd 889/16). Przepis art. 7 ust. 1 ustawy stanowi, że w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Pojęcie dochodu utraconego zostało unormowane w art. 2 pkt 19 ustawy. Przepis ten stanowi, że utratą dochodu jest utrata spowodowana a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.), f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, h) utratą świadczenia rodzicielskiego, i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, z późn. zm.). Interpretując powyższe unormowanie należy mieć na względzie, że celem szeregu przepisów zawartych w ustawie jest ustalenie dochodów osoby ubiegającej się o pomoc państwa oraz jej rodziny wprawdzie w oparciu o dane z roku kalendarzowego poprzedzającego okres, na jaki ustalane jest prawo, jednakże w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny, uwzględniający dynamikę zmian w tej sferze (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 217/17). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 1728/17 przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do świadczenia wychowawczego powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tego świadczenia, tj. częściowe zaspokajanie potrzeb finansowych związanych z wychowaniem i opieką dziecka, a zatem zaspokajanie tych potrzeb w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie. Mimo, że literalnie w art. 2 pkt 19 ustawy ustawodawca nie wskazał jako utraty dochodu zmniejszenia wysokości wynagrodzenia, nie sposób pominąć faktu częściowej utraty przez stronę dochodu, który może mieć istotny wpływ na sytuację dochodową rodziny. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano już stanowisko, iż przepis art. 2 pkt 19 ustawy nie może być wykładany literalnie. W kontekście problemu zmniejszenia wynagrodzenia nie mającego charakteru utraty zatrudnienia przyjęto, że wykładni art. 2 pkt 19 lit. c ustawy nie można ograniczać wyłącznie do sytuacji, w której stosunek pracy ustał. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów przewidzianego w tej ustawie świadczenia, co byłoby nie tylko sprzeczne z intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy, lecz również z zasadą równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2017 r. sygn. I OSK 817/17, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 378/18, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 1728/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. III SA/Kr 1380/17, wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. II SA/Ke 821/16, wyrok WSA w Warszawie sygn. I SA/Wa 256/18, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 11 października 2018 r. sygn. II SA/Go 679/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 maja 2018 r. sygn. IV SA/Po 330/18). Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Po 106/17 wprowadzenie do ustawy pojęć dochodu utraconego i uzyskanego służy urealnieniu dochodu rodziny/wnioskodawcy w dacie przyznawania świadczeń. Ustawodawca bowiem przy ustalaniu kryterium dochodowego jako bazę traktuje rok poprzedzający rok świadczeniowy (art. 2 pkt 2 ustawy). Z uwagi jednak na możliwą dynamikę sytuacji dochodowej w rodzinach niezbędne jest ustalenie, czy na dzień orzekania przez organy nie doszło do takich istotnych zmian, które nakazują zastosowanie instytucji dochodu utraconego i uzyskanego. Celem szeregu unormowań zawartych w ustawie, zwłaszcza w art. 7 jest ustalenie dochodu osoby ubiegającej się o pomoc państwa oraz jej rodziny wprawdzie w oparciu o dane z roku kalendarzowego poprzedzającego okres na jaki ustalane jest prawo, jednakże w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 378/18 wskazano, że o "utracie dochodu" należy mówić zarówno w sytuacji, gdy określona osoba przestała uzyskiwać jakikolwiek dochód, jak i w sytuacji, gdy jej dotychczasowy dochód uległ częściowemu zmniejszeniu. Zdarzenia wymienione w katalogu określonym w punktach a-j przepisu art. 2 pkt 19 ustawy to zatem zdarzenia wpływające w ten właśnie sposób na dochody określonej osoby. Tak też należy wykładać istotne w realiach niniejszej sprawy przesłanki "utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" jako zdarzeń powodujących utratę dochodu. Skoro utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zdarzeniem powodującym, że określona osoba przestaje uzyskiwać jakikolwiek dochód, bądź też powodującym, że jej dotychczasowy dochód ulega częściowemu zmniejszeniu, to nie sposób wiązać tego pojęcia wyłącznie z całkowitym ustaniem prawnego stosunku zatrudnienia. W pojęciu tym będą mieściły się wszelkie zmiany związane z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływające na zmniejszenie jej dochodów. Powyższe rozumienie omawianych przepisów - wynikające z ich wykładni językowej i systemowej wewnętrznej - znajduje również potwierdzenie w wykładni celowościowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci: "Ustawa określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia", a według jej art. 4 ust. 1: "Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych". Nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do świadczenia wychowawczego powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tego świadczenia, tj. częściowe zaspokajanie potrzeb finansowych związanych z wychowaniem i opieką dziecka, a zatem zaspokajanie tych potrzeb w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie. Aktualna sytuacja finansowa determinowana jest nie tylko nawiązaniem lub rozwiązaniem stosunku pracy bądź podjęciem lub zakończeniem zatrudnienia w inny sposób, lecz również wszelkimi zmianami związanymi z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływającymi na zmniejszenie jej dochodów. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawioną w powyższych wyrokach wykładnię art. 2 pkt 19 lit. c ustawy. W niniejszej sprawie organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego art. 2 pkt 19 lit. c w związku z art. 7 ust. 1 ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - ustalenie prawa do świadczenia. Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zawarte w uzasadnieniu wskazania i ocenę prawną, w szczególności przedstawioną przez sąd wykładnię art. 2 pkt 19 lit. c ustawy. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.