III SA/Gd 1107/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. O. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia 18 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta Miasta G. postanawia: odrzucić skargę. W dniu 2 grudnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła, przekazana przez organ, skarga T. O. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia 18 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta Miasta G. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o jej odrzucenie, argumentując, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi na czynności i akty wydawane w trybie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (skargi i wnioski). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres wskazanej wyżej kontroli wyznaczają przepisy art. 3 - 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg wskazanych w tym przepisie, w tym m.in. skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z przytoczonych przepisów p.p.s.a. wynika, że właściwość sądów administracyjnych nie została określona za pomocą klauzuli generalnej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje zatem orzekanie w sprawach ściśle określonych przez ustawę. Należy ponadto zaznaczyć, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd administracyjny obowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Rozpoznanie takiej skargi rodziłoby bowiem nieważność postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Zaskarżona przez T. O. uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) w związku z art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), i dotyczyła skargi na działalność Prezydenta Miasta G. w zakresie sposobu rozpoznania skargi na Straż Miejską w G. Uchwała ta została podjęta w trybie przepisów Działu VIII k.p.a., regulujących instytucję tzw. skargi powszechnej. Instrument ten służy społecznej kontroli działalności administracji publicznej i nie jest związany z bezpośrednim kształtowaniem sytuacji prawnej wnoszącego ją podmiotu. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skargę składa się do organów właściwych do ich rozpoznania, które zostały wymienione w art. 229 pkt 1-9 k.p.a. Stosownie do tych przepisów skargi dotyczące zadań i działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, rozpoznaje rada gminy. O sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego (art. 237 § 3 k.p.a.). Z powyższych regulacji wynika, że skarżona uchwała nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Stanowi ona w istocie zawiadomienie, o którym mowa w art. 237 § 3 k.p.a. Uchwała ta nie rozstrzyga konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej, a jedynie kończy jednoinstancyjne uproszczone postępowanie poprzez zawiadomienie strony skarżącej o sposobie rozpoznania skargi. Nie ma w tym wypadku znaczenia, że w rozpatrywanej sprawie zawiadomieniu temu nadano formę uchwały, bowiem forma taka wynika ze specyfiki działania organów kolegialnych (w realiach sprawy - Rady Miasta G.). Powyższe stanowisko znalazło poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego (uregulowanych w dziale VIII k.p.a.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 listopada 2021 r. (sygn. akt III OSK 6749/21, LEX nr 3254108): Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 20 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2783/13, LEX nr 1440514, z 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2621/13, LEX nr 1440263 oraz z 24 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 960/13, LEX nr 1432371). Działania te nie mają także formy aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), albowiem nie dotyczą one uprawnień lub obowiązków podmiotu składającego skargę "powszechną", czyli skargę "w interesie ogólnym". Zatem, mając na uwadze wskazaną regulację normatywną oraz przedstawione okoliczności faktyczne, Sąd - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - odrzucił skargę, bowiem zainicjowana skargą sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.