III SA/Gd 17/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. W., S. W., T. L., K. L., M. Z. i D. Z. na uchwałę Rady Gminy Sierakowice z dnia 10 grudnia 2024 r., nr VIII/122/2024 w sprawie przekazania skargi według właściwości oraz rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy Sierakowice postanawia: odrzucić skargę w stosunku do skarżących: M. W., S. W., T. L., M. Z. i D. Z. M. W., S. W., T. L., K. L., M. Z. i D. Z. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na uchwałę Nr VIII/122/2024 Rady Gminy Sierakowice z dnia 10 grudnia 2024 r. w sprawie przekazania skargi według właściwości oraz rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy Sierakowice. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 22 października 2024 r. M. W., S. W., T. L., K. L., M. Z. i D. Z., w trybie z art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - zwanej w skrócie: "k.p.a."), wystąpili do Rady Gminy Sierakowice ze skargą na działalność Wójta Gminy Sierakowice. Po zapoznaniu się z opinią Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, na podstawie art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1656 ze zm. - zwanej w skrócie "u.s.g."), oraz art. 228, art. 229 pkt 3, art. 231 § 1 i art. 238 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 pkt 1 i art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1135), Rada Gminy Sierakowice 10 grudnia 2024 r. podjęła zaskarżoną uchwałę Nr VIII/122/2024 w sprawie przekazania skargi według właściwości oraz rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy Sierakowice, stwierdzając w § 1 tej uchwały, że uznaje się – w odniesieniu do części skargi dotyczącej wypowiedzi pracownika-Zastępcy Wójta Gminy Sierakowice - za niewłaściwą do jej rozpatrzenia i postanowiła przekazać skargę w tej części do rozpatrzenia Wójtowi Gminy Sierakowice, natomiast w odniesieniu do części dotyczącej działalności Wójta Gminy Sierakowice w zakresie realizacji inwestycji: "Budowa drogi gminnej w miejscowości Patoki wraz z przebudową drogi powiatowej 1914G" Rada Gminy Sierakowice uznała skargę za bezzasadną. W odpowiedzi na skargę złożoną do tutejszego Sądu, reprezentujący organ Wójt Gminy Sierakowice, wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała wydana została w trybie art. 238 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że stanowi ona, po pierwsze informację o przekazaniu skargi w części według właściwości (art. 231 § 1 k.p.a.), a w pozostałej części zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi w rozumieniu art. 237 § 3 w zw. z art. 238 § 1 k.p.a. Wniesiona skarga dotyczy zatem uchwały wydanej w ramach instytucji skargi powszechnej, o której mowa w Dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski". Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie spraw. Organem właściwym do jej rozpatrzenia jest m.in. rada gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.). W postępowaniu uregulowanym przepisami działu VIII k.p.a. nie jest rozstrzygana indywidualna sprawa administracyjna, a jedynie ocenia się zasadność skargi i informuje o sposobie jej załatwienia. Postępowanie skargowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, czy postanowienia, lecz zawiadomieniem wnoszącego o sposobie rozpatrzenia skargi (art. 238 k.p.a.), czynnością materialno-techniczną niedającą podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (por. M. Jaśkowska, Komentarz do art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Nie wywołują bowiem skutków prawnych działania faktyczne ze strefy tzw. administracji oraz akty o charakterze wyłącznie informacyjnym (por. K. Klonowski, Kontrola sądowoadministracyjna innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, Przegląd Prawa Publicznego 2012, s. 52). Przepis art. 231 k.p.a, odnoszący się do tzw. trybu skargowego stanowi, że w przypadku kiedy organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Przepis ten nie przewiduje możliwości wydania przez organ jakiegokolwiek aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Również żaden inny przepis działu VIII k.p.a. nie przewiduje takiej możliwości. Oznacza to, że w sprawach dotyczących trybu skargowego, w tym także w sprawie przekazania skargi według właściwości, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania lub czynności podejmowane w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami znajdującymi się w dziale VIII k.p.a. nie są bowiem aktami lub czynnościami o których mowa w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1271/04). Objęta skargą uchwała Rady Gminy Sierakowice nie stanowi decyzji, postanowienia lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ wskazał na stanowisko o niedopuszczalności skargi na akt (uchwałę, zarządzenie) wydany w wyniku rozpoznania tzw. skargi powszechnej, tj. skargi wnoszonej w trybie działu VIII k.p.a. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Działania te nie mają także formy aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), albowiem nie dotyczą one uprawnień lub obowiązków podmiotu składającego skargę "powszechną", czyli skargę "w interesie ogólnym". Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a., pomimo specyficznej formy, wykazują cechy czynności informującej o sposobie załatwienia skargi, takiej samej jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., których nie przypisano uchwały jako prawnej formy działania. Uchwała organu samorządu terytorialnego podjęta w sprawie rozpatrzenia skargi powszechnej przybiera formę uchwały, ale nie staje się uchwałą, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Dodatkowo, w dziale VIII k.p.a. zawierającym regulacje odnoszące się do postępowania skargowego, brak jest również przepisu dopuszczającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Konsekwencją tego jest uznanie, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego, w tym także w sprawie uchwały podjętej na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała nie jest również aktem, ani czynnością, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt lub czynność, o których mowa w ww. przepisie, muszą bowiem rodzić określone skutki po stronie adresata. Tymczasem załatwienie skargi przez radę gminy, nawet w formie uchwały, nie rodzi żadnych uprawnień ani obowiązków po stronie skarżącego, wynikających z przepisów prawa. Nie może być również uznana za akt prawa miejscowego lub inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Przedmiotowa skarga na działalność Wójta nie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skoro ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych, to skargę należy uznać za niedopuszczalną. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył argumentację przemawiającą za oddaleniem skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że badanie dopuszczalności rozpoznania wniesionej do sądu administracyjnego skargi jest dokonywane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - zwanej w skrócie: "p.p.s.a."). Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określono w art. 3 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023. Poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach enumeratywnie przez ustawę wymienionych. Innymi słowy, skarga wniesiona na akt lub czynność, które nie zostały wymienione w wymienionym katalogu podlega odrzuceniu zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż zainicjowana taką skargą sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi skarżący uczynili uchwałę Nr VIII/122/2024 Rady Gminy Sierakowice z dnia 10 grudnia 2024 r. w sprawie przekazania skargi według właściwości oraz rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy Sierakowice. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18b ust. 1 u.s.g. W uchwale, w odniesieniu do części dotyczącej wypowiedzi pracownika - Zastępcy Wójta Gminy Sierakowice Rada Gminy Sierakowice uznała się za niewłaściwą do jej rozpatrzenia i postanowiła przekazać skargę w tej części do rozpatrzenia Wójtowi Gminy Sierakowice, natomiast w odniesieniu do części dotyczącej działalności Wójta Gminy Sierakowice w zakresie realizacji inwestycji: "Budowa drogi gminnej w miejscowości Patoki wraz z przebudową drogi powiatowej 1914G" Rada uznała skargę za bezzasadną. Mając to na uwadze należy wskazać, że zaskarżona uchwała nie należy do aktów bądź czynności określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Została bowiem podjęta na skutek wniesionej skargi w trybie postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski". Przedmiotem takiej skargi, stosownie do treści art. 227 k.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe ograny albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Załatwienie takiej skargi następuje na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. poprzez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji. Wskazuje się, że skargi takie są załatwiane w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi). Uproszczenie postępowania skargowego wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego (wnioskodawcy), a tylko zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi, nie ma toku instancji ani środków zaskarżenia. Na działanie administracji publicznej w sprawach skarg i wniosków nie rozciąga się kontrola sprawowana przez sąd administracyjny (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 16, Warszawa 2019, s. 1072, teza 6). Sąd administracyjny nie jest zatem właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem jest zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie Działu VIII k.p.a. Postępowanie skargowo-wnioskowe, uregulowane w Dziale VIII k.p.a., ma bowiem charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów Działu II k.p.a., ponieważ - w odróżnieniu od postępowania administracyjnego - postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb ten (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (zob. w tej materii m.in. postanowienia NSA: z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 3045/15 oraz z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3207/17). Pomimo zatem tego, że skarga M. W., S. W., T. L., K. L., M. Z. i D. Z. z dnia 22 października 2024 r. "do Rady Gminy Sierakowice na działalność Wójta Gminy Sierakowice" została rozpatrzona przez Radę Gminy w Sierakowicach w formie uchwały, to w żadnym wypadku nie może to automatycznie skutkować uznaniem, że zaskarżona uchwała stanowi akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 u.s.g. Zauważyć należy, że organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednak uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a., mimo specyficznej formy, wykazują cechy czynności informującej o sposobie załatwienia skargi, takiej samej jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym nie przypisano uchwały jako prawnej formy działania (zob. postanowienie NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2760/17). Innymi słowy, istotną dla wyniku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego okolicznością nie jest to w jakiej formie podjęto dany (zaskarżony) akt ale to, że zaskarżona uchwała zapadła w trybie skargowym. Kończąc należy podkreślić, że uchwała lub inny akt właściwego organu załatwiające skargę powszechną nie są aktami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu wskazanych przepisów, bowiem nie rozstrzygają w sposób władczy o prawach lub obowiązkach skarżącego, mających podstawę w normie prawa materialnego. Akty te są rodzajem aktów informujących, a nie władczych. Stąd też zaskarżonej w sprawie uchwały Rady Gminy Sierakowice nie można zakwalifikować jako aktu z art. 3 § 2 pkt 5, czy pkt 6 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że omawiane akty informacyjne nie są przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy, istotną okolicznością z punktu widzenia możliwości wdrożenia postępowania sądowoadministracyjnego nie jest to w jakiej formie podjęto dany akt, ale to, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Sierakowice - zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. - zapadła w trybie skargowym, co nie daje możliwości objęcia jej kontrolą sądu administracyjnego. Uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawach skarg z Działu VIII k.p.a. nie są sprawami z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 37/10; WSA w Gliwicach z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1206/17 oraz WSA w Warszawie z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 136/18). Mając powyższe na uwadze brak jest w sprawie podstaw prawnych do rozpoznania skargi na zaskarżoną uchwałę, która stanowi de facto zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona w sprawie czynność Rady Gminy Sierakowice nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 p.p.s.a., to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w stosunku do skarżących: M. W., S. W., T. L., M. Z. i D. Z. odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Jedynie informacyjnie Sąd pragnie wskazać, że w stosunku do K. L. skarga została odrzucona odrębnym postanowieniem z powodu nieuzupełnienia braków formalnych skargi w terminie (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).