III SA/Gd 30/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2019 r. w Gdańsku sprawy ze skargi D.K. na postanowienie Wojewody z dnia 31 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody na rzecz D.K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 31 października 2018 r. Wojewoda odmówił D.K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta i z dnia 24 kwietnia 2018 r. w przedmiocie wymeldowaniu z pobytu stałego. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia były następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 24 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta orzekł o wymeldowaniu D.K. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...]. Powyższa decyzja została doręczona w trybie zastępczym na adres pełnomocnika D.K. - adwokata P.P. Pismem z dnia 8 sierpnia 2018 r. adwokat P.P. zwrócił się do Prezydenta Miasta o dokonanie skutecznego doręczenia wydanej decyzji, wskazując, że nie zna jej treści, ponadto on wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i uznanie, że termin zacznie biec od momentu doręczenia odpisu decyzji. Pełnomocnik podniósł, że przy doręczaniu przedmiotowej decyzji doszło do uchybień przez pocztę polską a uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że przedmiotowa decyzja nie została mu skutecznie doręczona z winy poczty polskiej, bowiem w skrzynce pocztowej nie pozostawiono powtórnego awiza informującego go o tej przesyłce i o terminie jej odbioru. Wniósł on także o przeprowadzenie procedury reklamacyjnej w tej sprawie. Wojewoda postanowieniem z dnia 31 października 2018 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja została doręczona skutecznie. Organ wskazał, że z analizy materiału dowodowego wynika, że decyzja organu I instancji o wymeldowaniu D.K., została wysłana na adres pełnomocnika adwokata P.P. i doręczona w formie doręczenia zastępczego w dniu 16 maja 2018 r. Od tego dnia rozpoczął bieg 14-dniowy termin do wniesienie odwołania, który upłynął w dniu 30 maja 2018 r. Organ wskazał, że procedura reklamacyjna w sprawie została zakończona. Poczta Polska S.A. Buro Wsparcia Klientów w G. ustaliła, że przedmiotowa przesyłka była awizowana dwukrotnie tj. w dniach 2 i 10 maja 2018 r., natomiast po upływie terminu przechowywania, w dniu 17 maja 2018 r. została zwrócona do nadawcy, co było zgodne z przepisami prawa pocztowego o doręczaniu korespondencji. Organ stwierdził, że skoro przesyłka została skutecznie doręczona w dniu 16 maja 2018 r. w rozumieniu art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., nie jest możliwe ponowne jej doręczenie. Organ wskazał, że z pisma pełnomocnika nie wynika, kiedy dowiedział się on o wydanej decyzji a przyjmując najkorzystniejszą dla skarżącego wersję, że dowiedział o przedmiotowej decyzji w dniu 8 sierpnia 2018 r. i zachowany został 7- dniowy termin na złożenie prośby o przywrócenie terminu, to jednak wraz z wniesioną prośbą nie dopełnił czynności, dla której określony był termin, a mianowicie nie wniósł odwołania. Natomiast z pisma wynika, że pełnomocnik skarżącego wiedział, że w tej sprawie została wydana decyzja administracyjna, zatem z ostrożności procesowej wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu winien był złożyć stosowne odwołanie. Organ stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki zawarte w art. 58 § 1 i 2 k.p.a., warunkujące przywrócenie terminu. Skarżący nie dopełnił obowiązku zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności wniesienia prośby o przywrócenie terminu do złożenia odwołania oraz nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminowi do złożenia odwołania nastąpiło bez jego winy. Jedyny argument dotyczył kwestii nieskutecznego doręczenia decyzji administracyjnej, jednak ta okoliczność nie może być brana pod uwagę w sprawie dotyczącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, gdyż rozpatrywana jest ona wyłącznie w sytuacji skutecznego doręczenia decyzji. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze pełnomocnik D.K. zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia decyzji, w tym niezbadanie w sposób należyty kwestii właściwego doręczenia; - art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przedwczesną odmowę przywrócenia terminu bez uprzedniego wezwania do uzupełnienia wniosku o przywrócenie terminu poprzez dopełnienie czynności, dla której wyznaczony był termin. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podkreślił, że nie zwrócono się do niego ani do samej tej placówki o dokładne wyjaśnienie, jak wyglądało doręczenie i błędnie przyjęto, że pozostawienie powtórnego awiza jest faktem bezsprzecznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów Sąd stwierdził, że narusza ono prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uznanie przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji za doręczoną nastąpiło na podstawie art. 44 k.p.a. Przepis ten stanowi, że 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Wskazać należy, że domniemanie prawidłowości doręczenia przewidziane w art. 44 § 4 k.p.a. jest domniemaniem wzruszalnym. W doktrynie i judykaturze istnieją dwa stanowiska dotyczące skutków wadliwego doręczenia. Stąd też wniosek skarżącego został sformułowany alternatywnie jako wniosek o przywrócenie terminu bądź wniosek o uznanie, że termin ten biegnie od daty doręczenia decyzji. Jedno stanowisko wskazuje, że doręczenie niespełniające wymogów art. 44 k.p.a. uważa się za niedokonane, zgodnie z drugim stanowiskiem, doręczenie takie jest skuteczne, a stronie przysługuje prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Przykładowo w wyroku z dnia 15 września 2015 r. sygn. II OSK 3009/14, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy strona wykaże naruszenie art. 44 § 1-3 k.p.a., poprzez zaakceptowanie nieprawidłowego działania poczty, ma uprawnienie do przywrócenia terminu do dokonania czynności, której bez swojej winy nie dokonała. Stanowisko takie jest uzasadnione szczególnie w sytuacji, w której doszło do zakończenia postępowania administracyjnego przez wydanie decyzji jest ono bowiem zgodne z zasadą trwałości decyzji administracyjnej. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że kwestia, czy od decyzji przysługuje odwołanie winna być kwestią jednoznacznie ustaloną, a w obrocie prawnym nie powinny funkcjonować decyzje, co do których nie jest znany ich status w zakresie ostateczności, za wyjątkiem sytuacji szczególnych, w których brak doręczenia jest oczywisty, jak na przykład doręczenie przesyłki pod wadliwy adres lub wadliwie określonemu adresatowi. W przypadku doręczenia przesyłki z zastosowaniem fikcji doręczenia, gdy skuteczność doręczenia jest sporna i wymaga oceny, gdy strona, której wadliwie doręczano awizowaną przesyłkę, składa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wniosek ten winien zostać przez organ rozpoznany. W niniejszej sprawie organ mógłby odstąpić od rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu, gdyby przystąpił do rozpatrzenia odwołania, uznając, że w sprawie brak było uprzedniego doręczenia decyzji, co w sprawie nie miało miejsca. Przeciwnie organ wskazywał, że doręczenie nastąpiło prawidłowo. Organ odmawiając przywrócenia terminu, nie powinien zatem powoływać się na argument, że strona kwestionowała skuteczność doręczenia decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że z art. 44 k.p.a. wynika, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Musi przy tym istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza i zawierać informacje o czynnościach i datach awizowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. VIII SA/Wa 820/16). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2017 r. sygn. I OSK 886/16, o ile z przepisu art. 44 §1-3 k.p.a. nie wynika obowiązek umieszczania na kopercie przesyłki pocztowej miejsca pozostawienia awiza o tyle skonkretyzowanie przez ustawodawcę miejsc i kolejności ich zastosowania dla pozostawienia awiza wymaga uzyskania przez nadawcę przesyłki dowodu poprawności zastosowania art. 44 § 2 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie powinien dysponować, niebudzącymi wątpliwości, dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o nadejściu przesyłki, pozostawieniu jej w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Z akt sprawy musi też jednoznacznie wynikać, gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone. Skutek prawny doręczenia mogą mieć tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w art. 44 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. II OSK 572/12). Z treści adnotacji doręczyciela na kopercie zawierającej doręczaną pełnomocnikowi skarżącego decyzję organu I instancji wynika, że pierwsze awizo pozostawiono w dniu 2 maja 2018 r. w oddawczej skrzynce pocztowej. Na kopercie brak jest natomiast wskazania gdzie pozostawiono drugie awizo z dnia 10 maja 2018 r. Opis sposobu doręczenia nie spełnia wymagań art. 44 § 2 k.p.a., uniemożliwia bowiem ocenę, czy regulacja art. 44 § 2 k.p.a. została prawidłowo zastosowana, z zachowaniem wymogów co do miejsca pozostawienia awiza o nadejściu przesyłki. W sytuacji gdy strona posiada skrzynkę oddawczą i kwestionuje otrzymanie drugiego awiza, brak jest w istocie dowodu, że awizo to zostało w skrzynce złożone. W sytuacji gdy strona posiada skrzynkę pocztową pozostawienie awiza w innych miejscach, w tym na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata, nie jest bowiem możliwe. Kwestia ta nie została także wyjaśniona w toku postępowania reklamacyjnego, z odpowiedzi na reklamację wynikają bowiem jedynie daty awizowania przesyłki. W takiej sytuacji wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania należało uznać za uzasadniony wadliwością dokonanego doręczenia, polegającą na niespełnieniu wymogów przewidzianych w art. 44 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminowi należy przywrócić go na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winny. Przesłanką przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę braku winy w niedopełnieniu określonej czynności procesowej w wyznaczonym terminie. W literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że osoba zainteresowana ma uprawdopodobnić brak swojej winy, co oznacza, że musi uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 284). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazano, że odwołanie się w art. 58 § 1 k.p.a. do braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności, a o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2369/16). Uprawdopodobniając brak winy w uchybieniu terminu wnioskodawca powinien uwiarygodnić swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niego niezależna. Taka też sytuacja zaistniałą w niniejszej sprawie. Wadliwość doręczenia pocztowego jest bowiem okolicznością od adresata niezależną. Wadliwość ta skutkuje uznaniem, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy strony. Skarżący prawidłowo zarzucił w skardze naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia - niezbadanie w sposób należyty kwestii prawidłowości awizowania przesyłki. Za uzasadniony uznać należało także zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenie terminu bez uprzedniego wezwania do uzupełnienia wniosku o przywrócenie terminu poprzez dopełnienie czynności, dla której wyznaczony był termin. Zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. jednocześnie z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Organ w sytuacji braku formalnego wniosku winien zastosować tryb przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie spełnia innych, poza brakiem adresu, wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W orzecznictwie wskazywano, że niedopełnienie obowiązku jednoczesnego dokonania czynności wraz z prośbą o przywrócenie terminu skutkować może co najwyżej koniecznością zastosowania procedury z art. 64 § 2 k.p.a., polegającej na wezwaniu wnoszącego wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, której w terminie nie dokonał pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. W żadnym przypadku nie zachodzi tu możliwość wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. II SA/Gd 640/08). Brak dołączenia do wniosku odwołania nie mógł zatem stanowić argumentu przemawiającego za odmową przywrócenia terminu do wniesienia odwołania bez zastosowania trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozstrzygając sprawę organ, winien uwzględnić zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości 580 zł, w tym kwotę 100 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego oraz kwotę 480 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.