III SA/Gd 314/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Maja Pietrasik Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 25 kwietnia 2025 r., nr SKO.474.19.2025 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. K. R. (zwany dalej także "stroną", "skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 25 kwietnia 2025 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynikają następujące okoliczności: Pismem z dnia 28 stycznia 2025 r., w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Chojnicach z dnia 10 listopada 2022 r. (sygn. akt II K 662/21), orzekającym wobec K. R. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych z powodu kierowania pojazdem znajdując się w stanie nietrzeźwości, będąc w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, na podstawie art. 98a ust. 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1210 - zwanej w skrócie: "u.k.p."), Starosta Chojnicki poinformował K. R. o obowiązku: 1. poddania się badaniu lekarskiemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami; 2. poddania się badaniu psychologicznemu w zakresie psychologii transportu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami; 3. ukończenia kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii. Decyzją z dnia 14 marca 2025 r. (nr KT.5430.1.15.2025.ML) Starosta Chojnicki - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – zwanej dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a/ u.k.p. - cofnął K. R. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii AM, B1, B, B+E, C1, C, C1+E, C+E i T, potwierdzone prawem jazdy nr [...], wydanym przez Starostę Człuchowskiego dnia 7 marca 2022 r., nr druku [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 98a ust. 4 u.k.p., w przypadku kierowania pojazdem w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, starosta wysyła informację o obowiązku poddania się badaniu lekarskiemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W wyniku badania lekarskiego potwierdzonego orzeczeniem lekarskim z dnia 6 marca 2025 r. (nr [...]), przeprowadzonego w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w B. stwierdzono u strony istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D i D+E. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a/ u.k.p. decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Organ wyjaśnił, że cofnięcie uprawnień do prowadzenia pojazdów ma charakter prewencyjny i zabezpieczający. Wskazują na to jednoznaczne przyczyny uzasadniające wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień. Obejmują one sytuację, gdy wielce prawdopodobne jest, że kierowca - ze względu na stan zdrowia - nie jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i nienarażający kogokolwiek na szkodę. Po rozpoznaniu odwołania K. R., zaskarżoną decyzją z dnia 25 kwietnia 2025 r. (nr SKO.474.19.2025), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku - działając m.in. na podstawie art. 17 ust 1, art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a/ u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Starosta Chojnicki wystawił w dniu 28 stycznia 2025 r. informację o obowiązku poddania się badaniu lekarskiemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, natomiast w wyniku badania lekarskiego o nr [...] stwierdzono u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymaganie jest posiadanie prawa jazdy kat. AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D i D+E. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w wyroku z dnia 22 lutego 2024 r. (sygn. akt II GSK 1310/23) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzja administracyjna o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami ma charakter decyzji związanej, a to wobec jasno i wyraźnie określonych przesłanek jej podjęcia. Są nimi przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem stwierdzone na podstawie orzeczenia lekarskiego, wydanego na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. w związku ze skierowaniem strony, na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi. W związku z tym decyzja organu I instancji została wydana w sposób prawidłowy. K. R. zaskarżył ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie w całości oraz przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu psychiatrii na okoliczność ustalenia, czy istnieją przeciwwskazania natury psychicznej do tego, aby skarżący mógł prowadzić pojazdy mechaniczne. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że z przepisu art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. wynika, że starosta wydaje decyzję o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji takiej osoby. Przepis art. 99 ust. 2 ustawy obliguje starostę do wszczęcia postępowania, jednakże nie obliguje do wydania decyzji określonej treści. Wydanie decyzji musi być poprzedzone prawidłowo ustalonym stanem faktycznym, w oparciu o właściwie zebrany i oceniony materiał dowodowy. Do tego stanu faktycznego należy w zasadzie ustalenie wyłącznie, czy skarżący został prawidłowo skierowany na badania i jaki był ich wynik. W realiach sprawy decyzja o cofnięciu uprawnień była wydana na podstawie opinii lekarza psychiatry, który w sposób całkowicie dowolny orzekł, że z przyczyn psychicznych skarżący nie może kierować pojazdami. Swoją decyzję psychiatra oparł na przekroczonych normach GGTP i - jak twierdzi psychiatra - zauważalnych cech AZA, w postaci drżenia rąk. Takich objawów nie zarejestrował lekarz psychiatra w kontrolnych badaniach, a pomimo tego również negatywnie zaopiniował możliwość prowadzenia przez skarżącego pojazdów. Skarżący wyjaśnił, że jest kierowcą zawodowym. Prowadzenie pojazdów ciężarowych jest jego pracą zarobkową. Na skutek decyzji Starosty utracił możliwość zarobkowania w zawodzie, który wykonuje od wielu lat. Opinie wykonane przez psychiatrów mają charakter całkowicie dowolny. Należy mieć na uwadze, że podwyższony wynik GGTP może być efektem różnych okoliczności, wśród których nadużywanie alkoholu jest jedną z wielu. Możliwość wykonania badań kontrolnych jest po to, aby zweryfikować badania pierwotne. Jeżeli badania kontrolne nie potwierdziły wyników pierwszych badań, nie ma podstaw ku temu, aby cofnąć uprawnienia do kierowania pojazdów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - zwanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny zobligowany jest uwzględnić skargę w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga nie podlega uwzględnieniu, gdyż przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola sądowa nie wykazała, by zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku utrzymująca w mocy decyzję Starosty Chojnickiego orzekającą o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM, B1, B, B+E, C1, C, C1+E, C+E i T. Wyjaśnienia na wstępie wymaga, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji stanowią pochodną prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Chojnicach z dnia 10 listopada 2022 r. (sygn. akt II K 662/21), orzekającego względem skarżącego K. R. m.in. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych. Podstawę materialnoprawną w zakończonych wymienionymi decyzjami sprawach stanowił przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a/ u.k.p., który przewiduje, że starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W odniesieniu do zaistniałego w sprawie zagadnienia prawnego związanego z zastosowaniem zacytowanego przepisu art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a/ u.k.p. podkreślenia wymaga, że decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania - co wynika z brzmienia powołanego przepisu ("starosta wydaje") - ma charakter związany. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia przez uprawnionego lekarza w orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi przez osobę, która takiemu badaniu została poddana, właściwy miejscowo organ administracji jest bezwzględnie zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia tej osobie posiadanych przez nią uprawnień do kierowania pojazdami (por. np. wyroki NSA: z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2195/16 oraz z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1883/18). W kontekście podnoszonych w realiach sprawy wątpliwości skarżącego co do prawidłowości przeprowadzonego przez uprawnionego lekarza orzecznika badania wskazać z kolei należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko, iż orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji przez organy prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji, o której mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a/ u.k.p. Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych tymi orzeczeniami (por. np. wyroki NSA: z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/12; z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 840/08 oraz z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt I OSK 1273/04). Zakwestionowanie orzeczenia lekarskiego możliwe jest natomiast jedynie przy zastosowaniu procedury określonej w art. 79 ust. 4 u.k.p., zgodnie z którym osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 40/21). Jak wynika z akt sprawy, skarżący niewątpliwie z takiej możliwości skorzystał. Mianowicie, po wydaniu w dniu 6 marca 2025 r. przez uprawnionego lekarza Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Bydgoszczy orzeczenia lekarskiego nr [...] o stwierdzeniu u skarżącego przeciwwskazań do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D i D+E, skarżący uzyskał w dniu 6 maja 2025 r. kolejne i ostateczne orzeczenie lekarskie nr [...], wydane przez uprawnionego lekarza Uniwersyteckiego Centrum Medycyny Morskiej i Tropikalnej Przychodnia Medycyny Podróży, Chorób Tropikalnych i Medycyny Pracy w Gdyni. Co istotne, wydane na skutek wniosku o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego orzeczenie lekarskie potwierdziło występowanie u skarżącego przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami dla ww. kategorii. Okoliczność potwierdzenia u skarżącego ostatecznym orzeczeniem uprawnionego lekarza przeciwwskazań do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D i D+E obligowało zatem do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a/ u.k.p., tak bowiem stanowi ten przepis, a ustawodawca nie przyznał organowi w tym przedmiocie żadnego luzu decyzyjnego, ani też innych możliwości weryfikacji orzeczenia lekarskiego. W związku z tym, za niezasadny należało uznać przywołany w skardze zarzut naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Jak już bowiem zaznaczono, w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a/ u.k.p. organy nie są uprawnione do prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do stanu zdrowia kierującego oraz co do weryfikacji ostatecznych orzeczeń lekarskich wydanych przez uprawnione jednostki orzecznicze w przedmiocie stwierdzenia u wskazanego kierującego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego jest natomiast ustalenie, czy skarżący został skierowany na badania i jaki był ich wynik. Okoliczności te zostały przez organy obu instancji należycie stwierdzone i udokumentowane. Jednocześnie w ocenie Sądu rezultat wydanego na skutek wniosku skarżącego o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego orzeczenia, tj. potwierdzenie istnienia przeciwskazań do prowadzenia pojazdów, przesądza, że podnoszony na wcześniejszym etapie sprawy zarzut przedwczesnego wydania decyzji przez organ I instancji nie znajduje uzasadnienia. O ile co do zasady organ powinien rozstrzygnąć sprawę, gdy kwestia występowania przeciwskazań do prowadzenia pojazdów jest ostatecznie i zgodnie z przewidzianym w art. 79 ust. 4 u.k.p. trybie ustalona, o tyle w realiach niniejszej sprawy okoliczność ta traci na znaczeniu, albowiem pierwotnie wydane orzeczenie lekarskie okazało się prawidłowe. Niewłaściwie działanie organu nie miało zatem wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do wniosku dowodowego strony skarżącej o przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego z zakresu psychiatrii, na okoliczność ustalenia, czy istnieją przeciwwskazania natury psychicznej do tego, aby skarżący mógł prowadzić pojazdy mechaniczne podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów i tylko wtedy, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak podkreśla się w orzecznictwie, celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05). W ocenie Sądu, taki związek w rozpoznawanej sprawie nie zachodził. Skoro bowiem w świetle art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a/ u.k.p. organy związane są orzeczeniem lekarskim to rolą organu było ustalenie, czy takie orzeczenie zostało w sprawie wydane i co z niego wynika. Rolą zaś sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola zaskarżonych decyzji pod kątem wydania ich w zgodzie z prawem. Sąd nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do sytuacji zdrowotnej skarżącego w zakresie stwierdzonych przeciwskazań zdrowotnych do kierowania przez niego pojazdami. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że uzyskanie przedmiotowego orzeczenia lekarskiego nie stanowiło etapu postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie, ale warunkowało jego uruchomienie. W tym sensie kwestionowanie orzeczenia lekarskiego w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 106 p.p.s.a. nie mogło przynieść zamierzonego przez skarżącego skutku, ponieważ działanie takie wykracza poza zakres przedmiotowy sprawy (art. 134 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).