III SA/Gd 339/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Sędzia WSA Janina Guść (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 29 grudnia 2021 r. nr SKO.421.1272.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 14 września 2021 r. M. P. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem H. P. W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia 5 listopada 2021 r. nr OPS.ŚP.5211.1.30.2021, Burmistrz K. odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. na przepisy art. 2 pkt 2, art. 3, art. 17, art. 20, art. 23, art. 24, art. 25, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwanej dalej także "u.ś.r." oraz art. 104, art. 107, art. 127, art. 127a i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej w skrócie "k.p.a.". W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji ustalił, że niepełnosprawny H. P. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 18 października 2019 r nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organ wskazał, że przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy wykazał, iż H. P. jest osobą po przebytym udarze mózgu niedokrwiennym pod postacią niedowładu połowicznego prawostronnego i nie jest w stanie samodzielnie poruszać się, ubrać, przygotować posiłków. Wymaga w związku z tym całodobowej pomocy i opieki. M. P. sprawuje opiekę nad ojcem w zakresie: higieny osobistej, kąpieli, golenia, podnoszenia z łóżka, przewracania z boku na bok w łóżku w celu zapobiegania odleżynom, sadzania na wózku inwalidzkim, znoszenia z III piętra w celu odbycia spaceru. Ponadto organizuje on wyjazdy do lekarza, asystuje przy wizytach i dokonuje większych zakupów. M. P. dojeżdża do ojca przynajmniej 4-5 razy w tygodniu. Uczestniczy w procesie leczenia ojca. Z oceny i wniosków pracownika socjalnego wynika, że czynności pielęgnacyjne i opiekuńcze przy ojcu wymagają czasu i wysiłku fizycznego. H. P. jest osobą wymagającą całodobowej opieki i pielęgnacji. Ze względu na stan zdrowia nie ma możliwości samodzielnego wykonywania czynności samoobsługowych życia dnia codziennego, dlatego też wszelkiej pomocy udziela syn. Przeprowadzony wywiad potwierdził sprawowanie opieki w sposób właściwy i należyty, a sprawowana opieka wyklucza podjęcie pracy lub innej pracy zarobkowej Na podstawie treści orzeczenia, organ stwierdził, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność H. P. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 9 czerwca 20216 r. Orzeczenie zostało wydane na stałe. W tym kontekście organ przyjął, że wnioskowane świadczenie nie przysługuje z uwagi na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. Odnośnie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, organ stwierdził, że pomimo jego niekonstytucyjności przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie utracił mocy obowiązującej. Organ wskazał ponadto na treść art. 17 ust. 5 pkt.2a u.ś.r. wyjaśniając, że H. P. pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim małżonka niepełnosprawnego leczona jest z powodu przewlekłych chorób układu ruchu. W wyniku rozpoznania odwołania M. P., na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 u.ś.r., zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył przepisy prawa materialnego regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie organ odwoławczy wskazał, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być wiek, w którym wstąpiła niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest bowiem wzięcie pod uwagę treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą przepis, którego niekonstytucyjność została stwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego nie powinien być stosowany. . Organ odwoławczy wskazał, że wniosek o przyznanie świadczenia nie podlegał uwzględnieniu, bowiem w sprawie nie wystąpił bezpośredni związek przyczynowy między rezygnacją z pracy (niepodejmowaniem zatrudnienia) a objęciem przez M. P. opieki nad ojcem, mimo szczególnej sytuacji opiekuna i jego rodziców. Organ stwierdził, że zakres opieki sprawowanej nad ojcem nie uprawnia do przyznania świadczenia. Mimo ograniczenia zdolności H. P. do samoobsługi nie sposób przyjąć, że syn sprawuje wyłączną i stałą opiekę nad ojcem, uniemożlwiającą podjęcie zatrudnienia. Niewątpliwie opisane w sprawie czynności opiekuńcze są niezbędne, biorąc pod uwagę ograniczenia ruchowe matki (małżonki niepełnosprawnego), która wymaga wsparcia w opiece nad mężem. Nie wynika jednak z poczynionych ustaleń, że zakres opieki i jej sprawowanie wymaga rezygnacji wnioskodawcy z pracy. W czasie nieobecności syna opiekę nad niepełnosprawnym sprawuje bowiem jego małżonka. Oceny tej nie zmienia fakt, że K. P. jest niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym, nie zwalnia jej to bowiem z obowiązku wsparcia męża. Niepełnosprawność K. P. w stopniu umiarkowanym nie uzasadnia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego M. P. Opieka nie jest wnioskodawcę sprawowaną całodobowo, sprawuje on bowiem opiekę wraz z matką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby opieka nad niepełnosprawną osobą sprawowana przez stronę wykluczała podjęcie zatrudnienia. Zakres sprawowania opieki ustalony w sprawie nie może być uznany za obejmujący konieczność całodobowej dyspozycyjności, pomimo wieku i schorzeń, na które cierpi osoba wymagająca opieki. Z ustaleń tych wynika, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez stronę nad niepełnosprawną osobą, w świetle zasad doświadczenia życiowego, jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem zatrudnienia. Szereg z czynności, które dotyczyć mają opieki nie podlega kwalifikacji uprawniającej do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego. Mieszczą się one bowiem w większości w zwykłych czynnościach pomocy, świadczonej często przez dorosłe osoby wobec rodziców lub dziadków, czy małżonków. Przygotowywanie posiłków, zakupy, sprzątanie, pranie, dbanie o ogrzanie mieszkania to zwyczajne, codzienne czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a pomoc w czynnościach higienicznych, czy wspólne z osobą niepełnosprawną wizyty u lekarza to z kolei pomoc świadczona często osobie starszej, czy chorej mimo pozostawania przez opiekuna w zatrudnieniu. W tym zakresie nie ma znaczenia potwierdzenie przez organ I instancji trudności niepełnosprawnego w samoobsłudze i znaczne ograniczenia z uwagi na stan po przebytym udarze, opiekę nad H. P. sprawuje bowiem w znacznym zakresie K. P. O ile całodobowa opieka jest wprawdzie wymagana, o tyle można ją pogodzić z pracą uwzględniając niewątpliwy udział małżonki niepełnosprawnego w sprawowaniu opieki, pomimo jej własnych ograniczeń zdrowotnych. W skardze na decyzję organu odwoławczego M. P. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez wnioskodawcę, a ponadto naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ nie wziął pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki, jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez skarżącego w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał pobieżnej oceny oświadczenia wnioskodawcy odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają tymczasem, że ojciec wnioskodawcy potrzebuje w opisanym zakresie codziennej i stałej opieki. Co istotne, okoliczność, że ojciec skarżącego nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ, zaliczający ojca do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Skarżący wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu, a rezygnacja z zatrudnienia obejmuje również jego niepodejmowanie. Powołując się na orzecznictwo skarżący dodał, że wykładni zawartej w przepisie art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanki należy dokonywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o oddalenie skargi w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi kryteriami Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje on nad osobą niepełnosprawną. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 17 zawiera także katalog przesłanek negatywnych, których wystąpienie wyłącza możliwość przyznania świadczenia. Miedzy innymi, w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. ustawodawca wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką, jaką sprawuje nad niepełnosprawnym ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W toku sprawy skarżący podkreślał, że jest jedyną bliską osobą, która może zajmować się niepełnosprawnym ojcem w pełnym zakresie. Skarżący wskazywał, że jego matka nie może opiekować się mężem, albowiem jej wiek i stan zdrowia nie pozwalają na wykonywanie wymaganych czynności opiekuńczych. Organy obu instancji odmówiły przyznania świadczenia, podkreślając, że K. P. nie ma ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności w związku z czym ciąży na niej pierwszeństwo w opiece nad niepełnosprawnym mężem. Zgodnie z literalnym brzmieniem art 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niesporna jest między stronami okoliczność, że K. P. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Z woli ustawodawcy uprawnienie innych osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej aktualizuje się wówczas, gdy zapewnienie takiej opieki przez współmałżonka nie jest możliwe z uwagi na jego stan zdrowia. Sąd orzekający podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd o konieczności zastosowania wykładni celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy współmałżonek faktycznie opieki tej nie sprawuje z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest bowiem zdolny do sprawowania opieki. Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wynika, że K. P. ma niewątpliwie problemy zdrowotne. Schorzenia kręgosłupa uniemożliwiają jej dźwiganie. Wymaga ona pomocy przy części czynności opiekuńczych jak podnoszenie męża, kąpiel, ubieranie, sadzanie na wózku inwalidzkim czy wyjazdy na spacery. Z wywiadu wynika także, że skarżący nie zamieszkuje z rodzicami. Przejeżdża on do rodziców cztery, pięć razy w tygodniu. W pozostałym czasie opieka nad niepełnosprawnym jest sprawowana przez K. P. Wskazać należy, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie wypełnia przesłanki opieki stałej, o jakiej jest mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przez trzy lub dwa dni w tygodniu skarżący nie sprawuje bowiem opieki nad ojcem. W istocie to matka skarżącego sprawuje opiekę nad mężem w większym zakresie, jest bowiem z nim przez całą dobę przez wszystkie dni tygodnia. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 pkt 22 nie zawiera definicji sprawowania opieki, niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywieść można, że opieka musi być stała lub długoterminowa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie musi to być opieka całodobowa, jednak nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2201/15). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji prawidłowo zatem stwierdził, że skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Zakres sprawowanej opieki nie uniemożliwia mu bowiem podjęcia zatrudniana. Czynności skarżącego mają charakter pomocy matce w opiece nad niepełnosprawnym ojcem, a nie opieki jaką skarżący, świadczyłby jako opiekun niepełnosprawnego w zasadniczym rozmiarze. W kwestii oceny legalności decyzji organu I instancji wskazać należy, że organ ten naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię. Regulacja art. 17 ust. 1b ustawy stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. Z ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych wynika, że przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez uwzględniania tej przesłanki (zob. wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, oraz wyrok z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Olsztynie z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15, cytowany powyżej wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15, wyrok WSA w Gdańsku z 16 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 51/17). Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego miały zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Stanowisko organu odwoławczego było w tym zakresie prawidłowe. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę, jako niezasadną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod internetowym adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl.