III SA/Gd 354/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku Piotra Przytuły sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę. Decyzją z dnia 22 maja 2013 r. znak [...] Starosta działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r., Nr 30, poz. 151 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) skierował B. D. zamieszkałego w J. G. i posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii A i B na badania psychologiczne z powodu otrzymania informacji o przekroczeniu przez ww. liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 5 marca 2013 r. do starostwa wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień przez B. D. w związku z naruszeniem przepisów ruchu drogowego. W okresie od 25 kwietnia do 16 listopada 2012 r. 2012 r. ww. wielokrotnie naruszył bowiem przepisy ruchu drogowego otrzymując za te naruszenia 26 punktów karnych. Organ wskazał także, że B. D. w dniu 14 lutego 2013 r. odbył szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w T. mające zmniejszyć liczbę punktów karnych o sześć. Szkolenie to odbyło się jednakże już po sporządzeniu wniosku o sprawdzenie kwalifikacji, co uniemożliwia jego uznanie. W odwołaniu od ww. decyzji Starosty B. D. podniósł zarzuty: - błędnej podstawy prawnej do wydania decyzji, a tym samym brak właściwości do wydania decyzji przez starostę z uwagi na regulację zawartą w art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami oraz fakt naruszenia skutkującego przekroczenie liczby 24 punktów w dniu 16 listopada 2012 r.; - braku uznania przez starostę, że przed powzięciem informacji o wszczęciu postępowania w sprawie odwołujący odbył stosowne szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w T.; w tym stanie, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych (podano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 885/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 26/12) organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Decyzją z dnia 6 marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b) i art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz § 7 ust. 1 pkt 2 i § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że bezspornie odwołujący się przekroczył dopuszczalną liczbę 24 punktów karnych za popełnione naruszenia przepisów ruchu drogowego, co obligowało organ pierwszej instancji do wydania decyzji o skierowaniu ww. na badania psychologiczne. Odnosząc się zaś do zawartych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym przed jak i po wejściu w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. (a więc po dniu 19 stycznia 2013 r.) wydawało się i nadal wydaje się decyzje o skierowaniu na badania psychologiczne kierowców, którzy przekroczyli dopuszczalną liczbę punktów karnych. Udział odwołującego w szkoleniu mającym miejsce w dniu 14 lutego 2013 r. nie spowodował zmniejszenia przypisanych ww. punktów karnych. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24 punkty. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że niezasadny jest zarzut wydania decyzji przez organ niewłaściwy. Z obecnie obowiązujących przepisów wynika bowiem wprost, że decyzję o skierowaniu na badania wydaje starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej a nie komendant powiatowy (miejski, rejonowy) Policji. W skardze na ww. decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. D. wniósł o jej uchylenie jako wadliwej. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Skarżący ponownie wskazał na: - błędną podstawę prawną do wydania decyzji, a tym samym brak właściwości do wydania decyzji przez starostę z uwagi na regulację zawartą w art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami w sytuacji kiedy naruszenie skutkujące przekroczenie liczby 24 punktów miało miejsce w dniu 16 listopada 2012 r.; - brak uznania przez starostę, że przed powzięciem informacji o wszczęciu postępowania w sprawie skarżący odbył stosowne szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w T.; w tym stanie, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych (ponownie podano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 885/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 26/12) organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej delegowany do Prokuratury Apelacyjnej w G., który pismem z dnia 27 czerwca 2014 r. zgłosił swój udział w sprawie, wniósł o oddalenie skargi wskazując, że w świetle aktualnego orzecznictwa odjęcie punktów karnych w stanie faktycznym sprawy jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w oparciu o w/w kryterium prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego poddaną kontroli sądowej decyzją było skierowanie skarżącego na badania psychologiczne kierowców. Skierowanie to zostało wydane na podstawie art. 99 ust.1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011r., Nr 30, poz. 151 ze zm.) w myśl, którego starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na: badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli: przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Wskazana ustawa, jak wynika to z jej art. 139 pkt 3 weszła w życie, w zakresie wyżej cytowanego przepisu w dniu 19 stycznia 2013 r. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 20 marca 2013 r. a więc pod rządem ustawy nowej. Jednakże z mocy art. 136 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym: "w stosunku do osób, które dopuściły się naruszeń przepisów ruchu drogowego przed dniem wejścia w życie ustawy i naruszenia te skutkowały przekroczeniem liczby punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. W tym celu Policja może przetwarzać dane zgromadzone w trybie art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym". Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że czyniąc ustalenia faktyczne i dokonując ocen prawnych, w ramach postępowania, Kolegium stosowało powyższy przepis. Nietrafnie skarżący zarzuca brak właściwości starosty do wydania decyzji w pierwszej instancji. Podkreślić bowiem trzeba, że "tryb postępowania", o którym mowa w powołanym przepisie nie obejmuje właściwości organu uprawnionego do wydania decyzji. Z tych względów na podstawie art. 99 ust.1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami (która weszła w życie 19 stycznia 2013 roku) organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji jest starosta. Natomiast w pozostałym zakresie rozstrzygać należało na podstawie "starych" przepisów tj. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012, poz. 1137 ze zm. – dalej: "u.p.r.d."), a także wydanego na podstawie powołanej ustawy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488). Przepis art. 130 ust. 1 u.p.r.d. stanowi, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, zaś określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Stosownie natomiast do art. 130 ust. 3 u.p.r.d. kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, przy czym nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Zgodnie natomiast z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b/ u.p.r.d. badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Redakcja tego przepisu wskazuje na to, że wprowadza on kategoryczny obowiązek skierowania kierowcy na badanie psychologiczne, w przypadku stwierdzenia, że na skutek dokonanych naruszeń przepisów ruchu drogowego, suma przypisanych za te naruszenia punktów karnych w prowadzonej przez Policję ewidencji przekroczyła 24. Innymi słowy, organ właściwy w sprawie skierowania na badania psychologiczne (czyli po wejściu w życie 19 stycznia 2013 roku ustawy o kierujących pojazdami starosta), w przypadku stwierdzenia przekroczenia przez kierowcę liczby 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 u.p.r.d., jest zobowiązany do wydania decyzji o skierowaniu na badanie psychologiczne. Obowiązek ten nie może zostać w żaden sposób uchylony poprzez późniejsze zachowanie kierowcy, a w szczególności poprzez przystąpienie do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 u.p.r.d. i dokonaną w tym trybie redukcję punktów, co znajduje potwierdzenie w przepisach wykonawczych do ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 u.p.r.d. zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, które weszło w życie w dniu 9 czerwca 2012 r. (dalej: "rozporządzenie z 2012 r."). Uchyliło ono poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (dalej: "rozporządzenie z 2002 r."). W § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. prawodawca stwierdził, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Analogicznie brzmiał § 8 ust. 6 poprzednio obowiązującego rozporządzenia z 2002 r. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma wskazana wyżej regulacja, gdyż skarżącemu ostatecznie przypisano 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego zanim ten przystąpił do szkolenia. W tej sytuacji organy obu instancji słusznie przyjęły, że skarżący przekroczył dopuszczalny limit punktów (24) i tym samym musiał zostać poddany obowiązkowi badań psychologicznych. Jednocześnie organy te działając zgodnie z prawem wykluczyły możliwość odjęcia punktów z uwagi na odbyte w dniu 14 lutego 2013 r. szkolenie, gdyż w chwili jego rozpoczęcia skarżący miał przekroczone 24 punkty, tak więc nie mógł skorzystać z dobrodziejstwa art. 130 ust. 3 u.p.r.d. W nawiązaniu do argumentacji podniesionej w skardze podkreślenia wymaga, że na tle przepisów art. 130 ust. 4 u.p.r.d. oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. zapadały orzeczenia sądów administracyjnych, które dokonywały różnej ich interpretacji. W niektórych wyrokach wskazywano na możliwość przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy, a nawet na niezgodność § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. z ustawą. Tak w powołanym przez skarżącego wyroku z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 26/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, strona internetowa: orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono, że § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 pkt 5 u.p.r.d. Powołany przepis ustawy zezwala bowiem jedynie na określenie w rozporządzeniu wykonawczym liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, a nie określania okoliczności, w jakich odbycie takiego szkolenia nie może skutkować zmniejszeniem liczby uzyskanych punktów. Także w kolejnym powoływanym przez skarżącego wyroku z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 885/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, strona internetowa: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny – nie przesądzając tego jednoznacznie - nakazał sądowi niższej instancji rozważyć czy § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego w pierwszym z przywołanych wyroków, drugi zaś nie rozstrzygał ostatecznie omawianej kwestii. Zaakcentowania bowiem wymaga, że powołane przez skarżącego wyroki sądów administracyjnych dotyczyły przypadków skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b/ u.p.r.d.) a nie skierowania na badania psychologiczne (art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b/ u.p.r.d.). Jakkolwiek w przypadkach kierowania na kontrolne badanie kwalifikacji można by rozważać zasadność zmniejszenia punktów karnych w oparciu o odbyte szkolenie, to na pewno trudno doszukać się związku pomiędzy odbytym w trybie art. 130 ust. 3 u.p.r.d. szkoleniem a weryfikacją psychologicznych predyspozycji do prowadzenia pojazdów (badanie psychologiczne obejmuje w szczególności ocenę: cech osobowości, sprawności intelektualnej oraz sprawności psychofizycznej - § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r.). Po wtóre, w odniesieniu do aspektu przekroczenia delegacji ustawowej do wydania § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r., zauważyć należy, że zarówno rozporządzenie z 2002 r., jak też z 2012 r., wydane zostały w celu dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów u.p.r.d. oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Ustawodawca zawarł zatem wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań delegowanych do rozporządzenia. W ocenie Sądu kwestionowany przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. niewątpliwie realizuje wytyczne ustawodawcy, co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Należy przyjąć bowiem, że regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. mieści się w zakresie delegacji określonej w art. 130 ust. 4 pkt 2 u.p.r.d. (warunki i tryb prowadzenia ewidencji), niewątpliwie bowiem kwestia dokonywania wpisów i ich usuwania mieści się w pojęciu sposobu prowadzenia ewidencji (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia II SA/Ke 62/12, LEX nr 1125562). Nie można też zaprzeczyć, że ograniczenie możliwości zmniejszenia ilości punktów karnych po przekroczeniu przez kierowcę wyznaczonego przez ustawodawcę limitu punktów ma na celu dyscyplinowanie i wdrażanie kierowców do przestrzegania przepisów ustawy a także zapobieganie naruszeniu przez nich przepisów ruchu drogowego. Pierwszy cel osiągany jest poprzez samo nałożenie obowiązku poddania kierowcy wielokrotnie naruszającego przepisy ruchu drogowego określonym procedurom weryfikacyjnym (tak w zakresie praktycznych umiejętności prowadzenia pojazdów, jak też posiadanych ku temu predyspozycji psychologicznych), drugi natomiast poprzez eliminację z grona uprawnionych do kierowania pojazdami tych kierowców, którzy przeszli ww. procedury weryfikacyjne ze skutkiem negatywnym. Sąd zwraca uwagę, że stanowisko, iż regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. w pełni służyła realizacji celu unormowań ustawowych i nie została wydana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 października 2011 r., II SA/Ke 561/11, LEX nr 966380; wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2011 r., III SA/Łd 175/11, LEX nr 1101829; wyrok NSA z dnia 22 marca 2011 r., I OSK 723/10, LEX nr 990279; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., I OSK 275/10, LEX nr 745196; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 lutego 2010 r., II SA/Ol 1083/09, LEX nr 634640). Należy zatem przyjąć, że zmniejszenie w trybie art. 130 ust. 3 u.p.r.d. liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy przed rozpoczęciem takiego szkolenia przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła sumy 24. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.