III SA/Gd 408/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Asesor WSA Adam Osik Protokolant: Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Słupsku na uchwałę Rady Gminy Smołdzino z dnia 26 listopada 2018 r., Nr II/9/2018 w sprawie ustalenia diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Gminy Smołdzino stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 26 listopada 2018 r. Rada Gminy Smołdzino podjęła uchwałę Nr II/9/2018 w sprawie ustalenia diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Gminy Smołdzino. W podstawie prawnej podjętej uchwały wymieniono przepisy art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 904 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.s.g." oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2000 r., nr 61, poz. 710). Przepis § 5 opisanego aktu stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązywania od dnia 20 listopada 2018 r. W dniu 20 lipca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga Prokuratora Rejonowego w Słupsku na opisaną uchwałę Rady Gminy Smołdzino Nr II/9/2018. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości Prokurator zarzucił uchwale naruszenie prawa, a mianowicie art. 13 pkt 2 z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zwanej dalej w skrócie: "u.o.a.n.", polegające na niezastosowaniu tego przepisu przejawiające się zaniechaniem ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że z treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. wynika, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Aktem prawa miejscowego jest przy tym akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. O tym, że akt ma charakter generalny decyduje treść zawartych w nim norm, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie ich z nazwy. Natomiast o charakterze abstrakcyjnym decyduje uregulowanie w normach zawartych w akcie pewnych powtarzalnych okoliczności, nie zaś jednej konkretnej sytuacji, w której normy znajdą zastawianie (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17). Do aktów prawa miejscowego należy zatem zaliczyć również uchwały dotyczące ustalania wysokość diet radnych podjętych w trybie art. 25 ust. 4 u.s.g. (tak m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2023 r., II SA/Bd 1183/22). Po pierwsze, uchwały te skierowane są bowiem do nieokreślonej liczby odbiorców, którymi są osoby, będące członkami rady gminy, której skład może ulegać zmianie w ciągu kadencji. Po drugie natomiast, opisują w sposób abstrakcyjny okoliczności, które muszą zostać spełnione, aby dieta w określonej wysokości została wypłacona. Wysokość diety jest bowiem uzależniona od zajmowanego stanowiska, przy czym stanowiska nie maja określonych kadencji i w ciągu kadencji rady gminy mogą następować na nich personalne zmiany. Uchwalając w dniu 26 listopada 2018 r. wysokość diet dla radnych Rady Gminy Smołdzino, poprzez zaniechanie publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, Rada Gminy Smołdzino naruszyła tym samym wskazany przepis, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Za sprzeczne z prawem należy przy tym uznać te akty prawa miejscowego, które wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. nie zostały ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Takie bowiem naruszenie prawa ma charakter istotny, gdyż przywołane przepisy przewidują wprost obowiązek ogłoszenia aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym uzależniając ważność aktu od jego ogłoszenia (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2021 r., III OSK 728/21). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Smołdzino wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu organ nie podzielił stanowiska Prokuratora i wskazał, że analiza treści zaskarżonej uchwały nie pozwala przyjąć, iż stanowi ona akt prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęto pogląd, że akt prawa miejscowego to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. O generalności uchwały decyduje fakt określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego adresata uchwały w sposób generalny. Abstrakcyjność przepisów uchwały to natomiast możliwość ich wielokrotnego stosowania. W przypadku organów gminy, wydawane przez nie akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na określonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach, albo przyznają ich adresatom określone uprawnienia. Tymczasem zawarte w zaskarżonej uchwale przepisy, w całości regulujące kwestię wysokości diet i innych świadczeń dla radnych Rady Gminy w Smołdzinie oraz zasad ich naliczania i wypłacania, nie mają mocy powszechnie wiążącej i dotyczą wyłącznie gminnych funkcjonariuszy - radnych, nie zaś nieograniczonego kręgu adresatów. Nie wkracza ona nadto w sferę praw i obowiązków mieszkańców Gminy, a jedynie normuje zagadnienie w obrębie organizacji tej jednostki samorządu terytorialnego, tj. kwestię związaną z wykonywaniem mandatu, tj. zasady przyznawania diet. Zaskarżona uchwała nie zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym, lecz zawiera normę o charakterze indywidualnym. Uzasadniając skargę, Prokurator de facto uzasadnił stanowisko organu Gminy w zakresie dotyczącym jej oddalenia wskazując, że akty prawa miejscowego są skierowane do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W realiach sprawy, uchwała o dietach radnych skierowana jest wprost do podmiotów tworzących wręcz strukturę administracji, jaką jest Rada Gminy i jej członkowie. Przy założeniu, że uchwała obniżająca wysokość przysługujących maksymalnie radnym diet jest prawem miejscowym należałoby także twierdzić, że uchwała określająca wynagrodzenia wójta, burmistrza jest taką uchwałą, gdyż każdy może zostać wójtem, startując w wyborach, tak jak i radnym. Z tego względu uchwałę taką określić należy mianem "aktu kierownictwa wewnętrznego", mającego moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego, nie sposób natomiast uznać jej za akt prawa miejscowego, którego wejście w życie jest uzależnione od jego opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Znajduje to także uzasadnienie w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1974), gdzie w § 3 wprost ustalono, że radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do: [...]. Rola rady gminy tym samym nie jest ustalanie diet radnych jako takich, lecz jedynie obniżenie stawki maksymalnej diety, przysługującej radnym z tytułu zasiadania w radzie. Czyni to przyjęta normę indywidualną, nie zaś abstrakcyjną, kierowana do ogółu społeczeństwa. Skutkiem nie przyjęcia kwestionowanej uchwały byłoby prawo radnego do diety w wysokości maksymalnej, określonej cytowanym rozporządzeniem Rady Ministrów. Nadto, norma określająca wysokość diety kierowana jest wyłącznie do wójta, jako wykonawcy budżetu, w zakresie nakazującym mu wypłatę diet w określonej, zaniżonej uchwałą, wysokości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano, że uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, ale przepisem wewnętrznym, albowiem dotyczy tylko radnych (wewnątrz układu organizacyjnego gminy), a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2008 r., IV SA/G1 970/07; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., II SA/Rz 1701/15; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 marca 2018 r., II SA/Bd 727/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r., IV SA/Po 292/19). Jednocześnie nie istnieje także inny przepis szczególny, w kontekście wymogu wskazanego w art. 13 pkt 10 u.o.a.n., wymagający ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwał ustalających zasady przyznawania diety radnym, a podzielenie stanowiska Prokuratora Rejonowego może oznaczać, że do kategorii aktów prawa miejscowego należy zaliczyć uchwały o wynagrodzeniu Wójtów, Burmistrzów, o przeznaczeniu nieruchomości gminnych do sprzedaży w drodze przetargu nieograniczonego, itp. Oznacza to, że brak jest podstaw do opublikowania kwestionowanej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Nadmienić należy ponadto, że akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy o samorządzie gminnym (aktualny publikator: tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.). Trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust.1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei stosownie do art. 91 § 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie sytemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Istotą sporu w niniejszej sprawie było to, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, a Sąd orzekający pogląd ten podziela, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (co nie było kwestionowane w sprawie). Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolonezachowaniemamiećmiejscewpewnych,zregułypowtarzalnychokolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie może istnieć akt prawa miejscowego (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17; Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 maja 2022 r., III SA/Wr 213/22; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 14 czerwca 2023 r., II SA/Bd 1268/22). Sąd podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19 i z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16; wyroku WSA w Bydgoszczy z 28 marca 2023 r., II SA/Bd 26/23), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję (radnego). Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że przedmiotowa uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Zaskarżona uchwała ma zatem niewątpliwie charakter generalny, albowiem adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale osoby, będące członkami rady gminy, której skład może ulegać zmianie w toku kadencji. Diety radnych wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. W tym kontekście stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 5 uchwały określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązująca od 20 listopada 2018 r. i nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym do ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie doszło. W świetle poczynionych rozważań nie można podzielić stanowiska organu, zawartego w odpowiedzi na skargę, że przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i brak jest tym samym podstaw do jej publikacji w urzędowym publikatorze. Nie można również uznać, że uchwała ma charakter jedynie wewnętrzny. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrzne) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje (tak też: NSA w wyrokach: z dnia 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 17 listopada 2021r., sygn. akt III OSK 4382/21). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Niespełnienie natomiast wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust. 1 u.s.g. (akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały) w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. (w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy) jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Wymaga zaakcentowania, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem jak wspominano warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. W niniejszej sprawie formalny i obligatoryjny wymóg właściwej publikacji zaskarżonej uchwały nie został spełniony. Ponadto, zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały służy ochronie wspólnoty samorządowej, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. Z opisanych względów Sąd stwierdził, że wskazana wada ocenianej uchwały uzasadnia twierdzenie, iż została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Zgodnie z tymi przepisami w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).