III SA/Gd 50/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie NSA Anna Orłowska, WSA Bartłomiej Adamczak (spr.),, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 21 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie skierowania kierowcy na badania psychologiczne oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 21 listopada 2012 r. (nr [...]) Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia 9 października 2012 r. (nr [...]) w sprawie skierowania P. G. na badania psychologiczne. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 10 września 2012 r. Komendant Miejski Policji zawiadomił o wszczęciu wobec P. G. postępowania w sprawie skierowania na badanie psychologiczne z powodu przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Decyzją z dnia 9 października 2012 r. (nr [...]) Komendant Miejski Policji – działając na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.) - skierował P. G. na badania psychologiczne w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. W uzasadnieniu organ wskazał, że P. G. (dalej: "strona" lub "skarżący") w dniach od 29 marca 2012 r. do 13 sierpnia 2012 r. dopuścił się trzykrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego i otrzymał łącznie 27 punktów przypisanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie zaś z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy – Prawo o ruchu drogowym badaniu psychologicznemu przeprowadzonemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany w drodze decyzji przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że odbyła szkolenie i z tego tytułu winna mieć odjęte punkty. Po odjęciu tych punktów liczba przypisanych jej punktów nie przekracza 24. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym – wydał w dniu 21 listopada 2012 r. decyzję (nr [...]), którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że punkty za odbyte w dniu 23 sierpnia 2012 r. szkolenie nie zostały zdjęte z kartoteki kierowców, gdyż na dzień uczestnictwa w tym szkoleniu strona miała przypisanych już 27 punktów. Zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488) odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczy punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24 punkty. Zatem skierowanie na badania psychologiczne strony było zasadne a decyzja organu pierwszej instancji zgodna z prawem. W odniesieniu od zarzutów odwołania wskazujących na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ odwoławczy stwierdził, że wyroki sądów nie stanowią podstawy prawnej działania Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. G. wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 885/09 uznano, iż art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym kategorycznie określa zasadę, że odbycie określonego szkolenia powoduje zmniejszenie ilości punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego i wskazuje tylko jeden wyjątek – dotyczy kierowcy o stażu liczonym od daty uzyskania prawa jazdy krótszym niż rok, zaś wprowadzenie jakiegokolwiek innego wyjątku od tej zasady wymagałoby istnienia przepisu szczególnego rangi ustawowej. Przepis tej ustawy zezwala w rozporządzeniu wykonawczym jednie określić ilość punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, a nie określenia okoliczności, w jakich odbycie takiego szkolenia nie może skutkować zmniejszeniem liczby uzyskanych punktów. W związku z tym skarżący zakwestionował prawidłowość powołania się w tym zakresie przez organy na § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, wskazując na wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd o tym, że analogiczny przepis zawarty w rozporządzeniu Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. uznawany był za wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, a w konsekwencji za niekonstytucyjny. W ocenie skarżącego organy bezpodstawnie odmówiły odjęcia 6 punktów. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej zwana: p.p.s.a.), natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje organów obu instancji nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 21 listopada 2012 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia 9 października 2012 r. o skierowaniu skarżącego na badania psychologiczne w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, w związku z otrzymaniem przez niego 27 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. W toku postępowania administracyjnego, jak też i w skardze, skarżący podnosił, że w dniu 23 sierpnia 2012 r. odbył na podstawie art. 130 ust. 3 u.p.r.d. szkolenie, które obligowało organ do zdjęcia z ewidencji 6 punktów. W tej sytuacji, w ocenie skarżącego w momencie wszczęcia postępowania w sprawie skierowania go na badania psychologiczne miał jedynie 21 punktów. Skarżący nie kwestionował natomiast faktu, że w okresie od dnia 29 marca 2012 r. do dnia 13 sierpnia 2012 r. dopuścił się kilkukrotnych naruszeń przepisów ruchu drogowego, za które otrzymał łącznie 27 punktów. Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji były przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm. – dalej: "u.p.r.d."), a także wydanych na podstawie powołanej ustawy rozporządzeń: Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488) oraz Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 z późn. zm.). Przepis art. 130 ust. 1 u.p.r.d. stanowi, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, zaś określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Stosownie natomiast do art. 130 ust. 3 u.p.r.d. kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, przy czym nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Zgodnie natomiast z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b/ u.p.r.d. badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Redakcja tego przepisu wskazuje na to, że wprowadza on kategoryczny obowiązek skierowania kierowcy na badanie psychologiczne, w przypadku stwierdzenia, że na skutek dokonanych naruszeń przepisów ruchu drogowego, suma przypisanych za te naruszenia punktów karnych w prowadzonej przez Policję ewidencji przekroczyła 24. Innymi słowy, organ właściwy w sprawie skierowania na badania psychologiczne (czyli komendant powiatowy, miejski albo rejonowy Policji zgodnie z § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r.), w przypadku stwierdzenia przekroczenia przez kierowcę liczby 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 u.p.r.d., jest zobowiązany do wydania decyzji o skierowaniu na badanie psychologiczne. Obowiązek ten nie może zostać w żaden sposób uchylony poprzez późniejsze zachowanie kierowcy, a w szczególności poprzez przystąpienie do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 u.p.r.d. i dokonaną w tym trybie redukcję punktów, co znajduje potwierdzenie w przepisach wykonawczych do ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 u.p.r.d. zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, które weszło w życie w dniu 9 czerwca 2012 r. (dalej: "rozporządzenie z 2012 r."). Uchyliło ono poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (dalej: "rozporządzenie z 2002 r."). W § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. prawodawca stwierdził, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Analogicznie brzmiał § 8 ust. 6 poprzednio obowiązującego rozporządzenia z 2002 r. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma wskazana wyżej regulacja, gdyż skarżącemu zostały ostatecznie przypisane 27 punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego zanim ten przystąpił do szkolenia. W tej sytuacji organy obu instancji słusznie przyjęły, że skarżący przekroczył dopuszczalny limit punktów (24) i tym samym musiał zostać poddany obowiązkowi badań psychologicznych. Jednocześnie organy te działając zgodnie z prawem wykluczyły możliwość odjęcia 6 punktów z uwagi na odbyte w dniu 23 sierpnia 2012 r. szkolenie, gdyż w chwili jego rozpoczęcia skarżący miał przekroczone 24 punkty, tak więc nie mógł skorzystać z dobrodziejstwa art. 130 ust. 3 u.p.r.d. W nawiązaniu do argumentacji podniesionej w skardze Sąd pragnie zauważyć, że na tle przepisów art. 130 ust. 4 u.p.r.d. oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. zapadały orzeczenia sądów administracyjnych, które dokonywały różnej ich interpretacji. W niektórych wyrokach wskazywano na możliwość przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy, a nawet na niezgodność § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. z ustawą. Tak w powołanym przez skarżącego wyroku z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 26/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, strona internetowa: orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono, że § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 pkt 5 u.p.r.d. Powołany przepis ustawy zezwala bowiem jedynie na określenie w rozporządzeniu wykonawczym liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, a nie określania okoliczności, w jakich odbycie takiego szkolenia nie może skutkować zmniejszeniem liczby uzyskanych punktów. Także w kolejnym powoływanym przez skarżącego wyroku z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 885/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, strona internetowa: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny – nie przesądzając tego jednoznacznie - nakazał sądowi niższej instancji rozważyć czy § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie popiera stanowiska wyrażonego w powołanych orzeczeniach. Po pierwsze, zaakcentowania wymaga, że powołane przez skarżącego wyroki sądów administracyjnych dotyczyły przypadków skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b/ u.p.r.d.) a nie skierowania na badania psychologiczne (art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b/ u.p.r.d.). Jakkolwiek w przypadkach kierowania na kontrolne badanie kwalifikacji można by rozważać zasadność zmniejszenia punktów karnych w oparciu o odbyte szkolenie, to na pewno trudno doszukać się związku pomiędzy odbytym w trybie art. 130 ust. 3 u.p.r.d. szkoleniem a weryfikacją psychologicznych predyspozycji do prowadzenia pojazdów (badanie psychologiczne obejmuje w szczególności ocenę: cech osobowości, sprawności intelektualnej oraz sprawności psychofizycznej - § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r.). Po wtóre, w odniesieniu do aspektu przekroczenia delegacji ustawowej do wydania § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r., zauważyć należy, że zarówno rozporządzenie z 2002 r., jak też z 2012 r., wydane zostały w celu dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów u.p.r.d. oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Ustawodawca zawarł zatem wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań delegowanych do rozporządzenia. W ocenie Sądu kwestionowany przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. niewątpliwie realizuje wytyczne ustawodawcy, co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Należy przyjąć bowiem, że regulacja określona w § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. mieści się w zakresie delegacji określonej w art. 130 ust. 4 pkt 2 u.p.r.d. (warunki i tryb prowadzenia ewidencji), niewątpliwie bowiem kwestia dokonywania wpisów i ich usuwania mieści się w pojęciu sposobu prowadzenia ewidencji (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia II SA/Ke 62/12, LEX nr 1125562). Nie można też zaprzeczyć, że ograniczenie możliwości zmniejszenia ilości punktów karnych po przekroczeniu przez kierowcę wyznaczonego przez ustawodawcę limitu punktów ma na celu dyscyplinowanie i wdrażanie kierowców do przestrzegania przepisów ustawy a także zapobieganie naruszeniu przez nich przepisów ruchu drogowego. Pierwszy cel osiągany jest poprzez samo nałożenie obowiązku poddania kierowcy wielokrotnie naruszającego przepisy ruchu drogowego określonym procedurom weryfikacyjnym (tak w zakresie praktycznych umiejętności prowadzenia pojazdów, jak też posiadanych ku temu predyspozycji psychologicznych), drugi natomiast poprzez eliminację z grona uprawnionych do kierowania pojazdami tych kierowców, którzy przeszli ww. procedury weryfikacyjne ze skutkiem negatywnym. Sąd pragnie zauważyć, że stanowisko, jakoby regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. w pełni służyła realizacji celu unormowań ustawowych i nie została wydana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 października 2011 r., II SA/Ke 561/11, LEX nr 966380; wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2011 r., III SA/Łd 175/11, LEX nr 1101829; wyrok NSA z dnia 22 marca 2011 r., I OSK 723/10, LEX nr 990279; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., I OSK 275/10, LEX nr 745196; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 lutego 2010 r., II SA/Ol 1083/09, LEX nr 634640). Należy zatem przyjąć, że zmniejszenie w trybie art. 130 ust. 3 u.p.r.d. liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy przed rozpoczęciem takiego szkolenia przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła sumy 24. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.