III SA/Gd 500/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), Protokolant: Referent Dagmara Szymańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tczewie na uchwałę Rady Miejskiej w Pelplinie z dnia 9 października 2018 r., nr LXI/403/18 w przedmiocie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miejskiej w Pelplinie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 9 października 2018 r. Rada Miejska w Pelplinie, działając na podstawie art. 25 ust. 4, ust. 6, ust. 7, ust. 8 i ust. 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) - dalej jako "u.s.g.", § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2000 r., nr 61, poz. 710) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalenia należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. z 2000 r., nr 66, poz. 800 ze zm.), podjęła uchwałę nr LXI/403/18 w sprawie ustalenia wysokości diety i zwrotu kosztów podróży dla Radnych Rady Miejskiej w Pelplinie. Uchwała w § 9 stanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 listopada 2018 r. i podlega ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Gminy Pelplin. Prokurator Rejonowy w Tczewie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił wydanie uchwały z naruszeniem art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) – dalej "u.o.a.n.", poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację świadczącą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym norm zawartych w zaskarżonej uchwale, którą należy w konsekwencji uznać za akt prawa miejscowego podlegający publikacji w oparciu o przywołaną w zarzucie skargi podstawę prawną. Powołano też aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Prokurator wskazał dodatkowo, że skoro uchylenie uchwały wywiera skutki ex nunc – od daty uchylenia, natomiast stwierdzenie nieważności oddziałuje wstecz, to jest ex tunc – od chwili jej podjęcia, nie było możliwe zwrócenie się do Rady Miejskiej w Pelplinie w trybie art. 70 ustawy Prawo o prokuraturze o rozważenie zasadności wydania lub zmiany wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Pelplinie wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że Prokurator nie zwrócił się wcześniej do organu (w przeciwieństwie do równolegle realizowanej przez siebie procedury związanej ze złożeniem skargi na inną uchwałę Rady Miejskiej w Pelplinie z dnia 27 stycznia 2023 r.). Brak jednolitego modelu skarżenia uchwał organu powinno skutkować oddalaniem skargi. W tym kontekście organ powołał się na brzmienie art. 70 ustawy Prawo o prokuraturze oraz treść uzasadniania wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 658/21. Organ zauważył nadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych uchwały w przedmiocie diet radnych uznawane były wielokrotnie jako przepisy o charakterze wewnętrznym, a nie akty prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19 i z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania i wysokości diet należnych radnym, wypłacanych periodycznie i do kosztów podróży służbowych, mających także charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny. Adresatów uchwały różnicuje się w uchwale w zakresie wysokości należnej diety w zależności od zajmowanego w radzie stanowiska. Zaskarżona uchwała nie jest jednak aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie funkcji radnego, ani zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady zaskarżonej uchwały, polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie, uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu nietrafione są argumenty organu zawarte w odpowiedzi na skargę dotyczące naruszenia procedury z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1360 ze zm.). W szczególności powołany przepis stanowi, że jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Mając na względzie teść tego artykułu należy uznać, że Prokurator przed zaskarżeniem uchwały nie miał obowiązku występować do organu o zmianę zaskarżonej uchwały lub jej uchylenie, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, w której wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały. Cytowany przepis pozostawia wybór środka zaskarżenia uchwały do uznania Prokuratora, co też jest zależne od charakteru uchwały oraz rodzaju i wagi zarzucanych naruszeń. Z pewnością inny sposób postępowania w odniesieniu do innej uchwały organu nie mógł skutkować oddaleniem skargi w niniejszej sprawie. Prokurator wyjaśnił, też w skardze powody, dla których uznał jaki środek działania będzie adekwatny w przedmiotowej sprawie. Dostrzec przy tym trzeba, że z uwagi na rodzaj i charakter naruszenia prawa, który dotyczy całości uchwały (a nie jej poszczególnych zapisów) i jest związany z trybem ogłoszenia uchwały, który warunkuje jej wejście w życie, ewentualne uchylenie lub zmiana przez organ gminy uchwały obarczonej takiego rodzaju wadą, nie powodowałoby bezprzedmiotowości skargi Prokuratora, który wystąpił o stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd. Reasumując, Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, aby w sprawie doszło do uchybień formalnych, w tym aby można ich było upatrywać w okoliczności, że Prokurator nie wystąpił do organu gminy o uchylenie lub zmianę uchwały, lecz wniósł skargę do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały. Przepis art. 70 Prawa o prokuraturze zawiera katalog możliwych do zastosowania przez Prokuratora narzędzi prawnych i nie ma tam też mowy o obowiązku stosowania ich w określonej kolejności. Prawdą jest więc, że Prokurator rozważa w okolicznościach określonej sprawy, które z narzędzi kontroli zastosować. Może być więc tak, że w zależności od przedmiotu uchwały i rodzaju naruszeń, jakimi jest ona dotknięta, narzędzia te będą różne. Jak wskazano wyżej, treść skargi potwierdza, że Prokurator rozważał możliwość wystąpienia do organu gminy, jednak uznał, że nie będzie to odpowiednie z uwagi na okoliczności przedmiotowej sprawy. Główny sformułowany przez Prokuratora zarzut dotyczący uchwały dotyczył bowiem braku jej prawidłowego ogłoszenia, co jest istotnym naruszeniem prawa rzutującym na niezgodność z prawem całości uchwały jako takiej, a nie jej poszczególnych zapisów. Tego rodzaju naruszenie prawa wymagało stwierdzenia nieważności uchwały. Organ gminy nie posiada kompetencji w tym zakresie. Odnosząc się końcowo do powołanego przez organ wyroku WSA w Szczecinie z dnia 28 lipca 2021 r. o sygn. akt II SA/Sz 658/21, Sąd wskazuje, że nie jest on adekwatny dla okoliczności przedmiotowej sprawy. Wskazany wyrok dotyczył bowiem uchwały dotyczącej regulaminu dostarczania wody, gdzie stwierdzone naruszenie prawa nie dotyczyło całości uchwały i nie było związane z trybem jej ogłoszenia i wejścia w życie, lecz dotyczyło poszczególnych zapisów uchwały. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.