III SA/Gd 520/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Adam Osik (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bytowie na uchwałę Rady Gminy Kołczygłowy z dnia 17 grudnia 2021 r., Nr XXX/286/2021 w przedmiocie zmiany uchwały Nr XXX/18/2018 Rady Gminy Kołczygłowy z dnia 20 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Gminy Kołczygłowy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 17 grudnia 2021 r. Rada Gminy Kołczygłowy, działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372; Dz. U. z 2021 r., poz. 1834) - dalej jako "u.s.g." w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. z 2021 r., poz. 1974), podjęła uchwałę nr XXX/286/2021 w sprawie zmiany uchwały Nr III/18/2018 Rady Gminy Kołczygłowy z dnia 20 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podroży służbowych dla radnych Rady Gminy Kołczygłowy. Uchwała w § 3 stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Prokurator Rejonowy w Bytowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił wydanie uchwały z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) – dalej "u.o.a.n." oraz art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g., poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo że stanowi ona akt prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację świadczącą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym norm zawartych w zaskarżonej uchwale, którą należy w konsekwencji uznać za akt prawa miejscowego podlegający publikacji w oparciu o przywołaną w zarzucie skargi podstawę prawną. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kołczygłowy wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie o stwierdzenie, że uchwała w sposób istotny narusza przepisy prawa. Rada wskazała, że uchwała - w zakresie zgodności z prawem - podlegała badaniu przez Wojewodę Pomorskiego, który nie stwierdził żadnych naruszeń prawa. W ocenie Rady zaskarżona uchwała nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, lecz stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, skierowany do skonkretyzowanych adresatów – Radnych Gminy Kołczygłowy i służb wójta zajmujących się wypłatą świadczeń. Rada, wskazując na konsekwencje finansowe utraty bytu prawnego zaskarżonej uchwały będącej podstawą dokonanych wypłat diet, podniosła, że zasadnym jest, w razie uwzględnienia argumentacji skarżącego, orzeczenie o niezgodności uchwały z prawem. Nadto, w ocenie Rady, treść art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1360 ze zm.), wskazuje, że prokurator, uznając, że zachodzi niezgodność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z prawem, powinien w pierwszej kolejności wystąpić do organu, który wydał taki akt z wnioskiem o jego uchylenie lub zmianę, dopiero zaś gdy działanie takie nie odniesie skutków, wystąpić o jego uchylenie do organu nadzoru bądź złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Rada dodała, że na najbliższej sesji tj. w dniu 24 lipca 2023 r. zostanie skierowany przez Wójta projekt uchwały w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19 i z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy sytuacji prawnej radnych i wyrażany jest w nim jednolicie pogląd o tym, że uchwały oparte na art. 25 ust. 4 u.s.g. stanowią akty prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2602/21, z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 2472/21, z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21). Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania i wysokości diet należnych radnym, wypłacanych periodycznie i do kosztów podróży służbowych, mających także charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny. Adresatów uchwały różnicuje się w uchwale w zakresie wysokości należnej diety w zależności od zajmowanego w radzie stanowiska. Zaskarżona uchwała nie jest jednak aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie funkcji radnego, ani zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie, nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady zaskarżonej uchwały, polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (z dniem podjęcia), uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. W świetle art. 94 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1); jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Przepisy ww. art. 94 u.s.g. wykluczały orzeczenie przez sąd administracyjny o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem, skoro stanowi ona akt prawa miejscowego. Jednocześnie przepis ten – wbrew oczekiwaniom Rady Gminy - nie dozwala, aby przy dokonywaniu kontroli zgodności z prawem aktu prawa miejscowego, sąd administracyjny brał pod uwagę skutki, jakie wywołał zaskarżony akt prawa miejscowego w okresie jego obowiązywania i od oceny charakteru tych skutków uzależniał sposób rozstrzygnięcia, czy to polegający na stwierdzeniu nieważności, czy też orzeczeniu o jego niezgodności z prawem. W ocenie sądu, przepis art. 70 ustawy – Prawo o prokuraturze, wbrew stanowisku wyrażonemu w wyrokach powołanych w odpowiedzi na skargę przez Radę Gminy Kołczygłowy, a mianowicie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Bk 79/23, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 658/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania przez prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych, w sytuacji, gdy w jego ocenie zachodzi niezgodność z prawem aktu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast użyte w nim określenie "prokurator zwraca się do organu" oraz dalsze określenie "prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego" wskazują na konieczność rozważnego i racjonalnego korzystania z przewidzianych w nim środków prawnych. Nie oznacza powyższe, że normatywna treść art. 70 ustawy – Prawo o prokuraturze obliguje prokuratora do zachowania kolejności podejmowanych działań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 281/23, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd administracyjny posiada kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały czyli orzeczenia o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia są dalej idące niż uchylenie uchwały, wywierające skutki wyłącznie od daty uchylenia tego aktu. Dlatego nawet ewentualne uchylenie, czy zmiana uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powodowałaby bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, wywołanego skargą na tę uchwałę. Sąd nie jest nadto związany stanowiskiem organu nadzoru, który wypowiadał się w kwestii zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, zaś w świetle art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Gmina może zatem kwestionować rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego, jeżeli się z nimi nie zgadza. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.