III SA/Gd 581/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska po rozpoznaniu w dniu 27 grudnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. H. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia 1 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy postanawia odrzucić skargę. Decyzją z dnia 12 maja 2010 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] odmówił T. H. prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy oraz uchylił wcześniejszą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia 29 stycznia 2010 r. w przedmiocie wznowienia wypłaty renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2010 r., T. H. zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia 12 maja 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], decyzją z dnia 1 października 2010 r. powołując art. 83a ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, odmówił wnioskodawczyni stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia 12 maja 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że "decyzje ostateczne Zakładu mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zawieszone lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisów tych nie stosuje się w postępowaniu o ustalenie uprawnień do emerytur i rent i ich wysokości." W końcowej części decyzji pouczono wnioskodawczynię o prawie wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z siedzibą w [...], w terminie miesiąca od dnia jej doręczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną decyzję wniosła T. H., domagając się stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie uchylenia w całości. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem jej wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji, co skutkowało koniecznością jego rozpoznania przez organ wyższego stopnia, tj. Prezesa ZUS. Ponadto zarzuciła organowi brak rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, bowiem przedmiotem jej żądania było stwierdzenie nieważności decyzji uchylającej decyzję wznawiającą wypłatę świadczenia, zaś organ wydał decyzje odmowną przyjmując, iż wniosek dotyczył ustalenia uprawnień i ich wysokości. Tymczasem przedmiotem sprawy było zbadanie wad decyzji uchylającej wcześniej wydaną decyzję wznawiającą wypłatę świadczeń. Zatem sprawa nie dotyczyła ustalenia uprawnień, gdyż te były wcześniej ustalone, jak również nie dotyczyła wysokości rent i emerytur, gdyż ta wysokość również została wcześniej przez organ określona. W odpowiedzi na skargę organ rentowy wniósł o jej odrzucenie, jako nie należącej do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. W myśl art. 1 P.p.s.a., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, zaś § 2 P.p.s.a.. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Oprócz kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art.3 § 3 P.p.s.a.). Spór pomiędzy skarżącą a organem dotyczy zgodności z prawem podjętej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], decyzji z dnia 1 października 2010 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji organu rentowego z dnia 12 maja 2010 r. którą odmówiono skarżącej prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy oraz uchylono wcześniejszą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia 29 stycznia 2010 r. w przedmiocie wznowienia wypłaty renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należy rozważyć kwestię dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie w sprawie ubezpieczeniowej podjęte w trybie nadzwyczajnym tj. postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie Sądu, w sprawach ubezpieczeniowych z jednej strony występuje charakterystyczne dla stosunków administracyjnych podporządkowanie jednostki organowi administracji publicznej, który rozstrzyga w sposób władczy o jej prawach i obowiązkach z zakresu ubezpieczeń społecznych. A zatem uprawniony jest wniosek, że są to sprawy administracyjne w znaczeniu materialnym, co może sugerować właściwość sądu administracyjnego. W jego kognicji znajduje się bowiem kontrola działalności administracji publicznej w sprawach rozstrzyganych w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych i innych aktów z zakresu administracji publicznej . Trzeba jednak pamiętać, że art. 184 Konstytucji RP stanowi, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej tylko w zakresie określonym w ustawie. A zatem należy zbadać, w jaki sposób ustawodawca ukształtował prawo do sądu w sprawach ubezpieczeniowych. Wynik tego ustalenia ma podstawowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi złożonej w niniejszej sprawie. Wyjaśnienie tego zagadnienia wymaga sięgnięcia do podstawowego aktu z zakresu ubezpieczeń społecznych tj. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s. oraz do regulacji procesowych zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego. Z analizy tych aktów prawnych wynika, że sprawy ubezpieczeniowe ukształtowano jako sprawy cywilne w znaczeniu formalnym (procesowym). Podstawową regulacją w tym zakresie jest art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s., zgodnie z którym w sprawach dotyczących zgłaszania do ubezpieczeń społecznych przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z zakresu ubezpieczenia społecznego oraz wymiaru tych świadczeń istnieje możliwość wniesienia odwołania od decyzji organu rentowego według zasad uregulowanych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43 poz. 296 ze zm.) Powołany przepis art. 83 ust. 2 u.s.u.s. ustanawia zatem podstawową zasadę weryfikacji przez sąd powszechny, orzekający na skutek wniesionego odwołania, decyzji ostatecznych wydawanych w przedmiocie ubezpieczeń społecznych. Procesowe ramy dla powyższej regulacji stworzono w Kodeksie postępowania cywilnego, w którym w art. 1 ustawodawca postanowił, że sprawy ubezpieczeniowe są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym. Zgodnie z treścią tego przepisu kodeks reguluje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Konsekwencją tej ogólnej zasady są przepisy dotyczące postępowań cywilnych odrębnych, w szczególności art. 4778 i art. 4779 Kpc, ustanawiające sądy okręgowe jako sądy właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji organów rentowych w sprawach ubezpieczeniowych. Wobec powyższych regulacji zwraca uwagę przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje w przypadku decyzji ZUS przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Te sprawy, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji – decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 tej ustawy, dopuszczalna jest zatem droga sądowoadministracyjna. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s. stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 P.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (por. postanowienie NSA z 5 grudnia 2008 r. I OSK 1852/07, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem nie każda sprawa dotycząca działalności organów administracji publicznej, a takimi są sprawy ubezpieczeniowe, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem istnieje przepis szczególny, w myśl którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy ma znaczenie drugorzędne (por. postanowienie NSA z 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1373/08, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe reguły nie budzą wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i powszechnych w tych przypadkach, gdy postępowanie w sprawie ubezpieczeniowej toczy się w trybie zwykłym. Istnieje natomiast rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie kognicji tych sądów i sądów powszechnych w sprawach zakończonych decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 83 a ust. 1 i 2 u.s.u.s., a więc w trybie nadzwyczajnym. Przepis ten przewiduje możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji Zakładu w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania (art. 83 a ust. 1) i uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji (art. 83a ust. 2). Przy czym rozbieżność dotyczy w szczególności drugiego ze wskazanych wyżej trybów, a to z uwagi na zawarte w przepisie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. sformułowanie, że uchylenie, zmiana lub unieważnienie ostatecznych decyzji Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie, następuje na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Takiego odesłania do Kpa nie zawiera art. 83 a ust. 1 u.s.u.s. Zgodnie z jedną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego odesłanie w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. do zasad wynikających z Kpa oznacza, że sądem właściwym do kontroli ostatecznej decyzji Zakładu wydanej w trybie stwierdzenia nieważności jest sąd administracyjny. Istnieje więc, zdaniem przedstawicieli tego poglądu, wyjątkowo możliwość weryfikowania decyzji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Przyjmując taki pogląd sądy administracyjne dokonują merytorycznej kontroli legalności aktów wydawanych w postępowaniu nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 04 kwietnia 2008 r., II GSK 475/07, postanowienie NSA z dnia 31 marca 2009 r., II GSK 857/08 – obydwa dostępne na http//:orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok NSA z 3 lipca 2008 r., II GSK 240/08, Lex nr 493540, wyrok WSA w Warszawie z 19 lipca 2007 r., IV SA/Wa 1032/07, Lex nr 447304). Reprezentanci odmiennego stanowiska wskazują, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach rozstrzygnięć ostatecznych wydawanych w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych. Ich zdaniem zatem decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. podlegają, na ogólnych zasadach wynikających z art. 83 ust. 2 u.s.u.s., zaskarżeniu odwołaniem do sądu powszechnego. Na rzecz tego stanowiska podnosi się w szczególności argument, zgodnie z którym zasadnicze znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu ma przedmiot sprawy, a nie tryb, w jakim organ podjął rozstrzygnięcie. Decyzje podejmowanie w trybie nadzwyczajnym ze swej istoty odnoszą się do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej w trybie zwykłym (decyzją ostateczną). Wskazuje się ponadto na założenie racjonalności ustawodawcy, zgodnie z którym nie ma podstaw do różnicowania właściwości sądu w sprawach ubezpieczeniowych uregulowanych w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. w zależności od tego, czy zaskarżona została decyzja wydana w trybie zwykłym, czy nadzwyczajnym (por. postan. NSA z 5 grudnia 2008 r., I OSK 1852/07, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl, postan. WSA w Warszawie z 10 listopada 2006 r., III SA/Wa 1890/06, Lex nr 328673 oraz uchwała SN z 19 lutego 2008 r., II UZP 8/07, OSNP 2008/13-14/198). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości pogląd, zgodnie z którym zarówno od decyzji organu rentowego wydanej w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym – w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, z wyłączeniem właściwości sądów administracyjnych. Wyjątek stanowią jedynie rozstrzygnięcia w sprawach wskazanych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w których przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie sądu argumenty na rzecz tego stanowiska wynikają z wykładni systemowej wewnętrznej, z zasady spójności systemu prawa oraz z założenia racjonalności tworzenia prawa przez ustawodawcę. Jak to już wyżej wyjaśniono, podstawowym przepisem przewidującym tryb odwoławczy od decyzji organów rentowych w sprawach ubezpieczeniowych jest art. 83 ust. 2 u.s.u.s. wskazujący na generalną zasadę właściwości sądów powszechnych. Dokonując wykładni systemowej wewnętrznej zwrócić należy uwagę na pierwszeństwo zamieszczenia tej normy w u.s.u.s. w stosunku do przepisów dotyczących postępowania w sprawach ubezpieczeniowych, prowadzonego tak w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym. A zatem stanowi on zasadę, do której należy się odwoływać, gdy u.s.u.s. nie reguluje kwestii trybu postępowania odmiennie. Takich odmiennych regulacji nie zawiera w szczególności art. 83a u.s.u.s. Nie można zatem wyprowadzać wniosku, że skoro przepis (w tym wypadku art. 83a u.s.u.s.) nie wskazuje wyraźnie, że od decyzji wydanej na jego podstawie przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, to tym samym przysługuje zainteresowanemu skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 5 grudnia 2008 r., powoływane wyżej). Ponadto w sytuacji, gdy ustawodawca zamierzał wyłączyć kognicję sądu powszechnego w sprawach ubezpieczeniowych – uregulował to wprost, na co wskazuje art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach rozstrzygnięć w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, przyznania lub odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - "odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje". Takiego wyłączenia art. 83 a u.s.u.s. nie zawiera, co powoduje konieczność stosowania zasady ogólnej z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Podnieść również należy, że w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego (tego samego przedmiotu) zasada spójności systemu prawa i racjonalności jego przepisów nakazuje stosować, w braku odmiennych uregulowań, ten sam tryb zaskarżenia, a więc wyłącznie do sądu powszechnego, albo do sądu administracyjnego. Nie jest uprawniona wykładnia, zgodnie z którą rozstrzygnięcie wydane w trybie zwykłym poddawane byłoby kontroli sądu powszechnego, a w trybie nadzwyczajnym (ale dotyczące tego samego stosunku prawnego) – do sądu administracyjnego. Tym bardziej, gdy ustawodawca wprowadza zasadę właściwości sądu powszechnego (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.) i nie modyfikuje jej przy trybach nadzwyczajnych. Odmienne rozumowanie może wprowadzać niepewność i wrażenie niespójności systemu prawa. Należy przy tym rozważyć, jakie znaczenie w przyjętej koncepcji ma zawarte w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. sformułowanie, że decyzje ostateczne Zakładu podlegają uchyleniu, zmianie lub unieważnieniu "na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego". Takiego odwołania do Kpa nie zawiera ustęp 1 tego przepisu traktujący o wznowieniu postępowania, co może prowadzić do błędnych wniosków, iż w przypadku decyzji wznowienionych przysługuje odwołanie do sądu powszechnego w myśl ogólnej zasady z art. 83 ust. 2 u.s.u.s., zaś w przypadku decyzji wydanych na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. – do sądu administracyjnego. Zdaniem składu orzekającego powołana norma art. 83a ust. 2 u.s.u.s. nie wprowadza w tych sprawach kognicji sądu administracyjnego i w ogóle nie dotyczy sposobu zaskarżenia do sądu decyzji ubezpieczeniowych wydanych w trybie nadzwyczajnym. Jest ona, podobnie jak ustęp 1 tego przepisu, skierowana do organu prowadzącego postępowanie administracyjne, stanowi wskazówkę co do podstaw prawnych oceny przesłanek uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji oraz wprowadza warunek, że chodzi o decyzje, od których nie zostało wniesione odwołanie. Różnica pomiędzy powyższymi ustępami art. 83a u.s.u.s. sprowadza się do tego, że w ustępie 1 wprowadzono przesłanki wznowienia postępowania, a w ustępie 2 tego przepisu odesłano do regulacji Kpa w tym zakresie. Żadna z tych norm, w tym art. 83a ust. 2 u.s.u.s., nie dotyczy sposobu zaskarżenia do sądu decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. Ponadto przyjęcie powyższej koncepcji, zgodnie z którą art. 83a ust. 1 i 2 u.s.u.s. dotyczą tylko etapu administracyjnego (a nie sądowoadministracyjnego) powoduje, że wpisują się one w ogólną zasadę z art. 180 § 1 Kpa, zgodnie z którą w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Skoro przepisy u.s.u.s. nie przewidują odmiennych przesłanek "uchylenia, zmiany lub unieważnienia" decyzji ostatecznych, zasadą jest stosowanie w przypadkach z art. 83a ust. 2 u.s.u.s. – na etapie postępowania przed organem – Kpa. W oparciu o regulację art. 83a u.s.u.s. nie jest natomiast możliwe przyjęcie, że kontrolę wydanych w tych sprawach decyzji sprawuje sąd administracyjny. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że brak jest podstaw do wprowadzania zróżnicowania kognicji sądów w zależności od trybu postępowania, zwykłego lub nadzwyczajnego, w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, niewymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Założenie racjonalności działania ustawodawcy oraz analiza treści przepisów art. 83 ust. 1, 2 , 3 i 4 oraz art. 83a u.s.u.s. uprawnia bowiem do wniosku, że zarówno decyzje wydane w trybie zwykłym, jak i wydane w trybie nadzwyczajnym, powinny być, w myśl ogólnej zasady zawartej w art. 83 ust. 2 u.s.u.s., poddane kontroli sądu powszechnego w trybie odwoławczym. W tym stanie rzeczy, skargę jako nie należącą do właściwości sądu administracyjnego należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.