III SA/Gd 651/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Maja Pietrasik Protokolant: Starszy asystent sędziego Robert Daduń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 25 listopada 2021 r. Nr XLII/1111/21 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Miasta Gdańska stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miasta Gdańska (dalej: "Rada Miasta"), działając na podstawie art. 25 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g.), w dniu 25 listopada 2021 r. podjęła uchwałę Nr LXII/1111/21 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Miasta Gdańska. Uchwała w § 2 stanowi, że wchodzi w życie z dniem podjęcia i ma zastosowanie do diet należnych od dnia 1 sierpnia 2021 r. Na powyższą uchwałę Prokurator Regionalny w Gdańsku wniósł w dniu 28 września 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając stwierdzenia jej nieważności w związku z naruszeniem art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 296, dalej: "u.o.a.n."). poprzez brak publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację świadczącą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym norm zawartych w zaskarżonej uchwale, którą należy w konsekwencji uznać za akt prawa miejscowego podlegający publikacji na podstawie przepisów u.o.a.n. Skarżący wskazał, że w dniu 29 czerwca 2024 r. zwrócił się do Rady Miasta z wnioskiem o podjęcie uchwały regulującej diety i zwrot kosztów podróży radnych w sposób zgodny z prawem i ogłoszenie jej w dzienniku urzędowym. Wniosek skarżącego nie został uwzględniony, a w odpowiedzi odwołano się do rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Pomorskiego z dnia 2 sierpnia 2023 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w Słupsku Nr LX/877/23 z dnia 28 czerwca 2023 r. w sprawie ustalania diet i zwrotów kosztów podróży dla radnych w związku z zawartym w nim zapisem: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego". Organ nadzoru uznał, że uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, lecz ma charakter wewnętrzny – reguluje kwestie organizacji gminy (jej adresatami są wyłącznie radni). Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, a także wyżej powołane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego, które potwierdza to stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2024 r. organ podał, że zaskarżona uchwała została ogłoszona w dzienniku urzędowym. Do pisma dołączono wydruki z Dziennika Urzędowego Województwa Pomorskiego: 1/ z dnia 15 grudnia 2023 r., w którym pod pozycją 5862 została ogłoszona uchwała Rady Miasta Gdańska Nr LXIX/1780/23 z dnia 26 października 2023 r. w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Miasta Gdańska – w § 1 postanowiono, że w uchwale Nr LXII/1111/21 z dnia 25 listopada 2021 r. w § 2 wyrazy "z dniem podjęcia" zastępuje się wyrazami: "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego" oraz 2/ z dnia 11 stycznia 2024 r., w którym pod pozycją 147 została ogłoszona uchwała Rady Miasta Gdańska Nr LXII/1111/21 z dnia 25 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust.2 u.s.g. , jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA: z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19). Skład orzekający podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19 i z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15). Przedmiotowa uchwała zmienia uchwałę w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych , wobec czego , odnosząc się do zasad i wysokości diet należnych radnym, wypłacanych periodycznie i do kosztów podróży służbowych, mających charakter powtarzalny, zawiera normy abstrakcyjne. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała taka zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do zwrotu kosztów podróży w ściśle określonej wysokości. Nie zasługuje na akceptację pogląd organu wyrażony w odpowiedzi na skargę, że uchwała tego rodzaju nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem o charakterze wewnętrznym. Należy bowiem zwrócić uwagę, że akty prawa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19). Pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie jest organem gminy. Zaznaczyć także należy, że uchwała w sprawie ustalenia określenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Sądu, również argumentem przemawiającym za tym, że jest to akt normatywny o charakterze generalnym. Podkreślić także należy, że aczkolwiek powołana przez organ ocena była w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażana, to jednak nie miała ona charakteru dominującego i zasadniczo w najnowszym orzecznictwie wyrażany jest pogląd przeciwny, zgodnie z którym uchwała w sprawie wysokości diet przysługujących radnym gminy uznawana jest za akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1132/22, z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. sygn. akt II SA/Bd 1182/22, wyroki WSA w Olsztynie z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 682/23, z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 631/23). Przepis art. 2 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie natomiast z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. W myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Tymczasem w § 2 uchwały podjętej w dniu 25 listopada 2021 r. postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i ma zastosowanie do diet należnych od dnia 1 sierpnia 2021 r. Stwierdzić należy, że wada ocenianej uchwały, polegająca na braku określenia obowiązku jej publikacji w dzienniku urzędowym sprawia, że została ona podjęta z naruszeniem art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa. Postanowienie § 2 uchwały o jej wejściu w życie z dniem podjęcia narusza także normę art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Przedmiotowa uchwała , w sposób istotny naruszająca prawo , jest zatem nieważna. Omówionych istotnych wad przedmiotowej uchwały, które sprawiają, że od chwili jej podjęcia jest ona dotknięta wadą nieważności nie można , w ocenie Sądu, sanować poprzez zmianę jej wadliwych postanowień inną uchwałą. Zauważyć też należy, że możliwość zmiany postanowień konkretnego aktu istnieje w przypadku postanowień normatywnych, a nie postanowień o wejściu w życie tego aktu. "Przepisy zmieniające należy przede wszystkim postrzegać jako jedną z dwóch podstawowych technik wprowadzania w życie zmiany normatywnej ( drugą jest uchwalenie nowych przepisów i uchylenie przepisów dotychczasowych (...) )" ( tak Grzegorz Wierczyński, Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II , publ. WK 2016). Wobec powyższego podjęcie w dniu 26 listopada 2023 r. przez Radę Miasta Gdańska uchwały nr LXIX/1780/23 , zmieniającej przedmiotową uchwałę w § 2 poprzez zastąpienie jej postanowień: " z dniem podjęcia" postanowieniem: "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego", a następnie publikacja uchwały z dnia 26 listopada 2023 r. i przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym nie może mieć wpływu na dokonaną ocenę, że zaskarżona uchwała dotknięta jest nieważnością. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu, złożonego z ostrożności procesowej na rozprawie - o nie stwierdzanie nieważności uchwały, a stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem prawa wskazać należy, że w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stwierdzić zatem należy, że przepisy art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. Stanowisko to wynika z utrwalonych poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 182/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1589/11, źródło CBOSA). Przepisy art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. wyłączają stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy po upływie roku od dnia ich podjęcia, z wyjątkiem aktów prawa miejscowego. Skoro zatem wskazane powyżej przepisy pozwalają na możliwość stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa jedynie w przypadku, gdy nie jest ona aktem prawa miejscowego, wniosek organu nie mógł być uwzględniony. Dodać jedynie należy, że postanowieniem z dnia 9 lutego 2024 r. Sąd oddalił wniosek organu o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego. Skarżący Prokurator nie wyraził zgody na przeprowadzenie takiego postępowania, a zdaniem Sądu ocena ważności zaskarżonego aktu nie może podlegać mediacji. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.