III SA/Gd 698/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. Postanowieniem z dnia 9 maja 2018 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 98 § 1, art. 127 § 3, art. 141, art. 144 i art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej w skrócie jako "k.p.a.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2018 r., sygn. akt [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie zażalenia na postanowienie Wójta Gminy z dnia 1 grudnia 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że postanowieniem z dnia 1 grudnia 2017 r., nr [...], Wójt Gminy odmówił A. M. wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Pismem z dnia 22 grudnia 2017 r. A. M. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, zaś oddzielnym pismem z tej samej daty złożył wniosek o zawieszenie postępowania dotyczącego zażalenia na ww. postanowienie do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2017 r., w sprawie sygn. akt [...]. Postanowieniem z dnia 12 marca 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło zawieszenia postępowania w sprawie zażalenia na postanowienie Wójta Gminy z dnia 1 grudnia 2017 r., nr [...] wskazując, że z uwagi na jego przedmiot, tj. odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, nie można uznać, że w sprawie toczy się postępowanie. W treści postanowienia pouczono A. M. o możliwości zwrócenia się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W związku z tym, A. M. wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego treści wskazał m.in., że postanowienie jest wadliwe, gdyż zażalenie złożone w związku z odmową wszczęcia postępowania, zainicjowało postępowanie zażaleniowe, wobec czego postępowanie zostało wszczęte. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w postępowaniu wstępnym, przed rozpoznaniem odwołania (zażalenia), organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy spełnia ono wymogi formalne, a w szczególności czy zostało ono złożone od orzeczenia, co do którego przysługuje odwołanie (zażalenia), czy złożyła je osoba będąca stroną w sprawie i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zaś od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Stosownie do treści art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych, przepisy dotyczące odwołań mają odpowiednie zastosowanie w stosunku do zażaleń. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Do pierwszej grupy można zaliczyć takie sytuacje jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do drugiej grupy należy zaliczyć sytuację, w której środek odwoławczy wnosi podmiot, któremu nie można przypisać statusu strony postępowania. Z przepisu art. 141 § 1 k.p.a. wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie z treścią art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że wyszczególnienie uprawnienia do wniesienia zażalenia na zawieszenie postępowania albo odmowę podjęcia zawieszonego postępowania, przy braku odpowiedniej regulacji odnoszącej się do odmowy zawieszenia postępowania albo podjęcia zawieszonego postępowania rozróżnia uprawnienia skargowe podmiotu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że fakt zawarcia w treści postanowienia błędnego pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia nie może stanowić podstawy dla przyznania stronie postępowania nieprzewidzianego w obowiązujących przepisach uprawnienia. W takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 112 k.p.a. Gdyby przyjąć stanowisko, że o prawach i obowiązkach decyduje tylko pouczenie, a nie ustawa, na podstawie której to pismo powinno zostać wydane, to wydawane akty nie miałyby podstawy prawnej. Skargę na przedmiotowe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł A. M., domagając się jego uchylenia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 12 marca 2018 r., nr [...]. W ocenie strony, zaskarżone postanowienia rażąco naruszają obowiązujące przepisy, tj. art. 7, art. 112, art. 124 § 2, art. 15 § 3, art. 127 § 3 i art. 134 k.p.a. Postanowienia te, zdaniem strony, są nielogiczne i powodują utratę zaufania do organów państwa. Strona bowiem zastosowała się do otrzymanego od organu pouczenia i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś organ stwierdził niedopuszczalność takiego wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako - "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana w trybie uproszczonym. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie z dnia 9 maja 2018 r., nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławcze stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego (w skrócie również jako - "organ") z dnia 12 marca 2018 r., sygn. akt [...] odmawiającym zawieszenia postępowania. Orzekając w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło bowiem do naruszenia procedury administracyjnej, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym organ, na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 98 § 1, art. 127 § 3, art. 141, art. 144 i 101 § 3 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność złożonego przez A. M. (dalej jako - " skarżący") wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak stanowi natomiast przepis art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wskazane powyżej przepisy k.p.a. obligują organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy środek w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest dopuszczalny, oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie -zobowiązuje - organ do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., a więc postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia. W takiej też sytuacji, tj. stwierdzenia istnienia jednego z powyższych uchybień, merytoryczne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest możliwe, albowiem prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, to jest z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niedopuszczalność wniosku o ponowne rozparzenie sprawy, o czym mowa w art. 134 k.p.a., zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność wniosku z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia tego środka przez podmiot niemający legitymacji albo też wniesienia tego środka przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji bądź postanowienia w administracyjnym toku instancji. W rozpatrywanej sprawie zaistniał ostatni omawiany przypadek. Jak wynika z okoliczności sprawy, niezaskarżalnym postanowieniem z dnia 12 marca 2018 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło zawieszenia postępowania. Następnie, tj. po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (stosownie do treści otrzymanego przez niego pouczenia) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w kontrolowanym postanowieniu wskazało, że nie istnieje przewidziana przepisami prawa możliwość zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, stwierdzając niedopuszczalność wniesionego środka z przyczyn przedmiotowych. Takie rozstrzygnięcie proceduralne zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydane w dniu 9 maja 2018 r., a Sąd nie znalazł podstaw, aby uznać przedmiotowe postanowienie za akt wadliwy. Przedstawioną zaś w tym zakresie przez organ argumentację należy podzielić. Z treści art. 141 § 1 k.p.a. wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że nie można wnosić zażalenia w stosunku do postanowień, dla których kodeks nie przewidział możliwości jego wniesienia. Art. 144 k.p.a. stanowi, że do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Stosownie do treści art. 98 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zgodnie z treścią art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Można tu dodać, że ww. przepis k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1. postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2. postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3. postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4. postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Wykładając obecnie jego treść należy mieć na względzie, że chodzi o kontrolę incydentalnej kwestii (zawieszenia postępowania). Ma ona jednak istotne znaczenie tylko w przypadku gdy dochodzi do wstrzymania toku postępowania. Brak jest takich okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia, w sytuacji gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W każdym z tych przypadków bowiem zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Skoro wprowadzeniu do treści art. 101 § 3 k.p.a. "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" towarzyszyło przekonanie ustawodawcy, że brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, zatem prawidłowa interpretacja "w sprawie zawieszenia postępowania" powinna obejmować tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania, a nie również o odmowie zawieszenia. Ustawodawca wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), to ten sam argument przemawia za wykluczeniem zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia. Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 k.p.a. sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od 11 kwietnia 2011 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie oznacza, że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2975/12, "aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W świetle art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje". Przedmiotowe stanowisko jest ugruntowane w judykaturze sądów administracyjnych (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 630/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 754/16 czy Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 2865/17). Skoro więc na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje, to postanowienie takie jest nie zaskarżalne w toku instancji (zażalenie jest niedopuszczalne). Nie można więc, wobec poczynionych powyżej uwag, wnioskować o ponowne rozpoznanie sprawy w przypadku takiej odmowy. Zatem kontrolowane przez Sąd postanowienie zasadnie stwierdziło niedopuszczalność wniosku złożonego przez skarżącego. Odnosząc się z kolei do faktu zawarcia błędnego pouczenia w postanowieniu z dnia 12 marca 2018 r., nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego (okoliczność poza sporem), to stosownie do treści przepisu art. 112 k.p.a. w zw. z art.126 k.p.a. błędne pouczenie w postanowieniu, co do prawa wniesienia środka zaskarżenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Stwierdzić jednakże należy, że błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach, a co za tym idzie, nie stwarza (i nie może stwarzać) dla skarżącego prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność powyższa pozostaje więc bez wpływu na istotę podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Można tu dodać, że w przywołanym przez organ w uzasadnieniu postanowienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt II FSK 1401/13, jednoznacznie podniesiono, że "strona jest uprawniona do wniesienia zażalenia jeżeli ustawa jej na to pozwala. Niedopuszczalna jest sytuacja, by adresat pisma otrzymywał dodatkowe uprawnienia, nieprzewidziane przez ustawę, na skutek błędnego pouczenia". W świetle dokonanych powyżej rozważań wskazane przez skarżącego naruszenia nie mogą odnieść skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanych postanowień. Wbrew oczekiwaniom skarżącego, stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wiąże się z brakiem możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a w konsekwencji również odniesienia się do stawianych w nim zarzutów. Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie postanowienie narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.