III SA/Gd 700/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 23 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 24 maja 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 24 maja 2018 r. Wójt Gminy K., orzekł o odmowie wymeldowania C. K. z miejsca pobytu stałego pod adresem K., ul. [...] 10/12. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r., poz. 657 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie wszczęto na wniosek M. K., jako właścicielki przedmiotowego lokalu. Wnioskodawczyni oświadczyła, że były mąż nie zamieszkuje w mieszkaniu od 24 miesięcy, nie posiada tam swoich rzeczy osobistych i przybywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w B. W dniu 20 marca 2018 r. wpłynęło pismo z Ośrodka Pomocy Społecznej w K. informujące, że pobyt C. K. w placówce opiekuńczo-leczniczej ma charakter tymczasowy, wynika on z jego stanu zdrowia, który w każdej chwili może ulec poprawie, a wobec C. K. nie toczy się postępowanie sądowe o ubezwłasnowolnienie. Do akt sprawy dołączono także pismo z Ośrodka Opieki Społecznej w K. informujące, że C. K. do momentu umieszczenia w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w B. przebywał pod adresem stałego zameldowania. Obecnie jest objęty pomocą w formie zasiłku stałego i jednorazowych zasiłków celowych z przeznaczeniem na dofinansowanie kosztów pobytu i wyżywienia w ZOL w B.. Ponieważ placówka, w której przebywa świadczy usługi rehabilitacyjno-lecznicze przebywa on tam czasowo i w każdej chwili może zostać z niej wypisany. Organ stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że C. K. od około 2 lat nie zamieszkuje w omawianym lokalu, nie można jednak uznać opuszczenia lokalu za dobrowolne i trwałe. Jego nieobecność w lokalu związana jest z umieszczeniem w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w B. w następstwie przebytego udaru mózgu. Organ wskazał, że sytuację, gdy nieobecność w lokalu, nawet długotrwała, podyktowana jest złym stanem zdrowia i koniecznością leczenia trudno nazwać trwałą, w sprawie nie została zatem spełniona przesłanka wymeldowania zawarta w art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Opuszczenie miejsca pobytu stałego w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności wiąże się ze skoncentrowaniem centrum życiowego poza miejscem tego pobytu a więc związane jest z wyprowadzeniem się z lokalu i zabraniem wszystkich rzeczy. Rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu musi nastąpić w sposób wyraźny, poprzez złożenie stosownego oświadczenia woli, lub w drodze odpowiedniego zachowania się, które w sposób niebudzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby. Organ wskazał, że czasowe umieszczenie C. K. w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, gdzie jak wynika z dokumentów załączonych do akt sprawy przebywa on czasowo, nie może być utożsamiane z rezygnacją z prawa do przebywania w spornym lokalu. Organ stwierdził, że działając na podstawie ustawy o ewidencji ludności nie rozstrzyga on sporów rodzinnych, nie jest władny brać pod uwagę sytuacji osobistej stron, czy też zasad współżycia społecznego, kwestie te pozostają bowiem w kompetencji sądów powszechnych. M. K. w odwołaniu zakwestionowała prawidłowość oceny zebranego materiału dowodowego, zarzucając, że organ bezpodstawnie przyjął, iż opuszczenie lokalu ma charakter przejściowej nieobecności. Wojewoda [...] decyzją z dnia 23 lipca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem ustaleń w postępowaniu było czy C. K. mieszka w miejscu pobytu stałego bądź, czy opuścił je w sposób dobrowolny i trwały, zaniechał posiadania tego lokalu poprzez zrezygnowanie z prawa do przebywania w nim i czy zerwał więzi łączące go z tym lokalem. Organ wskazał, że o opuszczeniu lokalu może być mowa dopiero wtedy, gdy całokształt zachowań zameldowanego będzie wskazywał na to, że dany lokal przestał być miejscem koncentracji jego interesów życiowych, a sam fakt przejściowej nieobecności, czy też występowanie nawet dłuższych okresów fizycznej nieobecności w miejscu pobytu stałego nie upoważniają do stwierdzenia, że osoba zameldowana opuściła je w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Organ stwierdził, że z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że sporna nieruchomość była centrum życiowym C. K. do czasu wyjazdu na leczenie. Mimo trudnych warunków spowodowanych niskim standardem lokalu stale w nim przebywał. Pobyt w zakładzie opiekuńczo-leczniczym ma zaś charakter tymczasowy, stan zdrowia wymienionego może ulec poprawie, tym samym możliwy jest jego powrót do miejsca zameldowania. Dowodzi tego pismo kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia 20 marca 2018 r. i 23 kwietnia 2018 r., pismo kierownika Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w B. z dnia 20 marca 2018 r. oraz pismo kierownika Posterunku Policji w K. z dnia 9 kwietnia 2018 r. Organ wskazał, że z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, iż C. K. nie opuścił miejsca pobytu stałego trwale i nie utracił więzi ze spornym lokalem oraz nie posiada obecnie innego centrum życiowego. M. K. w skardze na powyższą decyzję wniosła o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca podniosła zarzuty: - naruszenia art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady prawa własności i prawa do dysponowania nią, poprzez niewyrażenie zgody na wymeldowanie byłego męża wbrew jej woli, pomimo że nie ma on żadnych praw do mieszkania, w którym jest zameldowany; naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ustawy o ewidencji ludności, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że były mąż nie opuścił dobrowolnie oraz w sposób trwały miejsca pobytu w lokalu będącym własnością skarżącej, nie dopełniając przy tym obowiązku wymeldowania się; naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładną analizę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; błędnych ustaleń faktycznych, polegający na przyjęciu, że były mąż skarżącej ma wolę powrotu do lokalu oraz, że jego powrót jest możliwy. Uzasadniając zarzuty skarżąca wskazała, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż C. K. nie mieszka w spornym lokalu od 2015 r., ponieważ przebywa, w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w B., niemiej oceniając przesłankę "dobrowolności" dokonały błędnej oceny materiału dowodowego pomijając fakt, że od trzech lat C. K. nie podejmował żadnych działań zmierzających do uzyskania dostępu do lokalu. Organy pominęły również okoliczność, że ze względu na stan zdrowia i brak szans na jego poprawę, były mąż potrzebuje całodobowej opieki, którą może mieć zapewnioną jedynie w placówce, w której przebywa. Skarżąca wskazała, że wszystkie opłaty związane z lokalem były i są regulowane przez skarżącą, C. K. nie opłaca rachunków za lokal, nie dokonuje w nim bieżących napraw i remontów i nie interesuje się mieszkaniem, co również świadczy o opuszczeniu przez niego lokalu. Skarżąca wskazała, że w wielu orzeczeniach administracyjnych Trybunał Konstytucyjny wyeksponował rejestracyjny charakter meldunku i wskazał, że przedmiotem rejestru jest jedynie "przebywanie", a nie "uprawnienie" do lokalu. Akceptowanie tego stanu prowadziłoby do akceptowania fikcji polegającej na utrzymaniu zameldowania określonej osoby w lokalu, w którym faktycznie od dawna nie zamieszkuje. To z kolei byłoby sprzeczne z celem instytucji zameldowania, a przede wszystkim z jej rejestrowym (ewidencyjnym) charakterem. Skarżąca powołała się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych - wyrok NSA z 7 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2672/11, wyrok NSA z 22 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1996/11oraz wyrok NSA z 24 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1259/05. Skarżąca stwierdziła, że z materiału dowodowego wynika, że C. K. nie ma praw do lokalu oraz fizycznie w nim nie zamieszkuje, a jego centrum życiowe znajduje się poza miejscem stałego zameldowania, organ powinien zatem dokonać rejestracji tego faktu w ewidencji, poprzez jego wymeldowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. skarżąca oświadczyła, że jej rozwód z C. K. orzeczono w 1995 r. Małżonkowie zamieszkiwali w lokalu wcześniej jako w mieszkaniu służbowym skarżącej. Lokal ten skarżąca zakupiła już po rozwodzie. Skarżąca się wyprowadziła się z mieszkania w związku z lękiem przed byłym małżonkiem. C. K. pozostał w mieszkaniu. Z obawy o swoje zdrowie i życie nie występowała ona o jego eksmisję. Były mąż został skazany prawomocnym wyrokiem za przywłaszczenie jej rzeczy pozostawionych w mieszkaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów sąd stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w skardze argumenty należy uznać za uzasadnione. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 35 ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którym organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie sądów administracyjnych dokonując interpretacji ustawowego pojęcia opuszczenia miejsca pobytu wskazano, że opuszczenie miejsca pobytu w rozumieniu tego przepisu musi cechować zarówno element faktyczny, polegający na stałym nieprzebywaniu w mieszkaniu, jak i element wolicjonalny, łączony z dobrowolnością zmiany miejsca pobytu. Dla zaistnienia przesłanki opuszczenia miejsca pobytu konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu pobytu stałego towarzyszył zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2018 r. sygn. II OSK 2036/160). Przy ustalaniu zamiaru należy zbadać, czy ustalone w sprawie okoliczności potwierdzają wewnętrzną wolę osoby zainteresowanej opuszczenia miejsca zameldowania, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności, wskazujących na wolę swobodnego opuszczenia lokalu przez daną osobę, należą także sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim. Co do zasady, podzielić należy stanowisko organów, że z okoliczności sprawy nie wynika, że fizycznemu przebywaniu C. K. w nowym miejscu pobytu towarzyszył zamiar stałego związania się z tym miejscem i urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego. Zainteresowany opuścił bowiem miejsce zameldowania w związku z chorobą – udarem mózgu i przebywa w zakładzie opiekuńczo- leczniczym. Wymogi w zakresie sposobu opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego nie mogą być jednak przyjmowane automatycznie, lecz winny być oceniane z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, a rozważeniu podlegać winna także obiektywna możliwość realizacji przez zameldowanego woli przebywania w lokalu. Przykładowo w orzecznictwie wskazano, że jeśli osoba zameldowana na pobyt stały zostanie z lokalu usunięta wbrew jej woli, ale nie podejmuje żadnych kroków umożliwiających powrót do lokalu, faktycznie zaś mieszka i koncentruje swoje sprawy życiowe w innym lokalu, odmowa wymeldowania stałaby się utrzymywaniem fikcji, naruszającej sens i wiarygodność ewidencji ludności. W szczególności, zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, wymóg dobrowolności opuszczenia miejsca zamieszkania nie obowiązuje w przypadku egzekucji wyroku orzekającego opróżnienie i wydanie lokalu na skutek roszczenia windykacyjnego, a opuszczenie lokalu w takiej sytuacji jest aktem równoznacznym z ustaniem pobytu w lokalu w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt V SA 1398/02, wyrok NSA, z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II OSK 65/05). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za równoznaczną z opuszczeniem lokalu uznaje się także sytuację, w której osoby dotychczas zameldowane zostały usunięte z lokalu i do niego nie dopuszczone i nie skorzystały we właściwym czasie z przysługujących im środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Na trwałość i dobrowolność opuszczenia lokalu wskazuje w takiej sytuacji zachowanie osoby zameldowanej po opuszczeniu lokalu. Jeżeli osoba taka nie podejmowała prawnych kroków celem przywrócenia posiadania (dostępu) do lokalu, przyjmuje się, że opuszczenie miało charakter dobrowolny (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 521/06, z dnia 12 kwietnia 2001 r. sygn. V SA 3078/00, wyrok z dnia 26 października 2006 r. sygn. II OSK 1244/05, wyrok z dn. 21 listopada 2008 r. sygn. II OSK 1426/07). Istnieją zatem sytuacje, w których brak dobrowolności opuszczenia lokalu nie wyłącza uznania, że nastąpiło opuszczenie lokalu, uzasadniające dokonanie wymeldowania. Zaznaczyć przy tym należy, że ustawodawca w treści art. 35 ustawy o ewidencji ludności nie posłużył się zwrotem dobrowolnego opuszczenia lokalu, a taki sens normy prawnej został jej nadany przez orzecznictwo, które co do zasady słusznie stanęło na stanowisku, że wymeldowanie winno być uzasadnione w takich sytuacjach, gdy opuszczenie lokalu przez zameldowanego nie jest wynikiem przymusu lub innych sytuacji sprzecznych z jego wolą. W niniejszej sprawie należało uwzględnić szczególne podnoszone przez wnioskodawczynię okoliczności, takie jak brak uprawnień C. K. do przebywania w lokalu, umożliwienie przez skarżącą wieloletniego pobytu jej byłego męża w lokalu, opuszczenie przez nią lokalu, do którego posiada ona wyłączny tytuł prawny z obawy przed byłym mężem, opłacanie przez skarżącą kosztów utrzymania lokalu, zniszczenie lokalu przez byłego małżonka, skazanie go za przywłaszczenie rzeczy skarżącej pozostawionych w lokalu, kilkuletnie przebywanie C. K. poza lokalem i brak możliwości oceny czy i kiedy jego stan zdrowia umożliwi mu egzystencję poza zakładem leczniczym i hipotetyczny powrót do lokalu oraz aktualny zamiar skarżącej zbycia lokalu, którą to czynność uniemożliwia jej wpis zameldowania w lokalu C. K.. Skarżąca wskazała, że podjęła decyzję o zbyciu mieszkania i nie ma woli jego dalszego udostępniania C. K. W przypadku braku woli skarżącej, jako wyłącznej właścicielki lokalu, dalszego udostępniania go byłemu mężowi, nie będzie on mógł zamieszkać w lokalu. W takim przypadku, jedyną drogą uzyskania dostępu do lokalu byłoby wytoczenie przez zainteresowanego powództwa posesoryjnego o ochronę naruszonego posiadania z art. 344 w związku z 3431 Kodeksu cywilnego. W takiej jednak sytuacji, skarżącej przysługiwałoby prawo powołania się na treść art. 5 k.c., który stanowi, że nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Skarżąca nie ma obowiązku udostępnianie będącego jej wyłączną własnością lokalu byłemu mężowi, który przez wiele lat korzystał z lokalu bez tytułu prawnego, nadużywał alkoholu, dewastował mieszkanie, nie uiszczał opłat za korzystnie z niego oraz przywłaszczył na jej szkodę pozostawione w lokalu ruchomości. Oceny tej, zdaniem sądu, nie zmienia niewątpliwe trudna aktualna sytuacja zdrowotna i życiowa skarżącego. W przypadku takich okoliczności, prawdopodobieństwo skutecznej obrony skarżącej przed powództwem posesoryjnym na podstawie klauzuli zasad współżycia społecznego, jest na tyle wysokie, że uzasadnia stwierdzenie, iż zameldowany opuścił lokal w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności. W sprawie należało uwzględnić, że decyzja o wymeldowaniu ma charakter ewidencyjny i służy jedynie aktualizacji i doprowadzeniu do zgodności pomiędzy miejscem zamieszkania a miejscem zameldowania. Istotą postępowania o wymeldowanie jest wyjaśnienie czy prowadzona ewidencja odzwierciedla stan aktualnie istniejący w dacie orzekania, a decyzja ta nie skutkuje zmianą stosunków prawnorzeczowych dotyczących nieruchomości. Organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy winien zastosować dokonaną przez sąd wykładnię treści art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Rozstrzygnięcie sprawy będzie wymagało ustalenia przez organ wskazywanych przez skarżącą okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a dotyczących relacji między skarżącą a C. K. oraz prawdopodobieństwa jego powrotu do przedmiotowego lokalu. Dokonanie ustaleń w tym zakresie umożliwi ocenę, czy C. K. opuścił miejsce zameldowania w sposób trwały. W sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy potwierdzi wskazywane przez skarżącą okoliczności, organ będzie związany dokonaną przez sąd w niniejszym wyroku oceną prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania – uiszczonego w sprawie wpisu sądowego. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.